I Ekonomiczne aspekty  rozwoju zrównoważonego

Piotr Jeżowski

Katedra Ekonomii Środowiska i Zasobów Naturalnych

Szkoła Główna Handlowa w Warszawie

EKONOMICZNE ASPEKTY ROZWOJU ZRÓWNOWAŻONEGO

1. Wstęp

Kategoria rozwoju zrównoważonego (rozwoju trwałego) stanowi dziś nieodłączny element nie tylko polityki ekologicznej i polityki społeczno-ekonomicznej, lecz także różnych strategii rozwoju społeczno-gospodarczego na poszczególnych szczeblach odpowiedzialności i zarządzania. Pojęcie to dziś zdobywa taką samą popularność jak dekadę wcześniej "ekologia" i "ekologiczny", że niekiedy trudno ocenić, czy mamy do czynienia z realną kategorią naukową, czy też li tylko z chwytem marketingowym. Rozwój zrównoważony (RZ) zawiera w sobie bardzo zróżnicowane komponenty od ekologicznych i fizycznych poprzez ekonomiczne aż do politycznych, społecznych i etycznych. Istnienie ponad 100 definicji i interpretacji rozwoju zrównoważonego stanowi zatem istotny problem poznawczy i praktyczny, ponieważ może być on rozumiany i interpretowany na wiele sposobów a realizowane polityki i strategie rozwoju mogą zawierać różne treści i zakres. W tej sytuacji ważne jest spojrzenie na rozwój zrównoważony z punktu widzenia nauk ekonomicznych oraz ocena możliwości ich wkładu do tworzenia i wdrożenia instrumentów ekonomicznych wspierających procesy rozwoju zrównoważonego.

W pierwszej części opracowania przedstawiono wkład niektórych dyscyplin ekonomicznych w rozwój idei rozwoju zrównoważonego. Zaprezentowano podejście ekonomii ekologicznej i ekonomii środowiska w rozumieniu pojęcia kapitału naturalnego i trwałości. Zaznaczono wkład nowych dyscyplin ekonomicznych, próbujących dokonać syntezy dorobku ekonomii ekologicznej i ekonomii środowiska i wnieść nowe spojrzenie na istotę rozwoju zrównoważonego i konieczne instrumenty. W szczególności dotyczy to ekonomii socjo-ekologicznej i ekologicznej ekonomii politycznej.

Drugą część wypełniają rozważania na temat ekonomicznych instrumentów wspierania rozwoju zrównoważonego oraz znaczenia ekonomicznej regulacji środowiska. Z natury koncentracja uwagi zostanie skupiona na tzw. nowych instrumentach, to jest przede wszystkim na uprawnieniach zbywalnych oraz na podatkach ekologicznych w kontekście ekologicznej reformy podatkowej. Pokazane zostaną główne zalety nowych instrumentów dla rozwoju zrównoważonego oraz przeszkody i społeczno-gospodarcze konsekwencje ich implementacji.

W trzeciej części znajduje się ogólna analiza stanu wdrożenia instrumentów ekonomicznych w Polsce, zwłaszcza podatków ekologicznych oraz handlu emisjami. Ocenie poddano relacje regulacji bezpośredniej (CAC) do regulacji ekonomicznej (IB) w wyniku dokonanych zmian instrumentów w ostatnich latach, głównie pod wpływem dostosowań do wymogów Unii Europejskiej. W zakresie oceny wdrożenia rozwoju zrównoważonego do praktyki gospodarczej szczególną uwagę położono na bodźcach dla energetyki odnawialnej, gospodarce funduszami ekologicznymi i wykorzystaniu środków unijnych, perturbacjach z uruchomieniem w Polsce handlu CO2 w ramach ETS oraz opłatach produktowych i ich funkcjonowaniu.

2. Rozwój zrównoważony w naukach ekonomicznych

Filary rozwoju zrównoważonego. Wyjściowa definicja rozwoju zrównoważonego z raportu G. Brundtland z 1987 r. jest ujęciem uogólnionym i oznacza "zaspokojenie potrzeb i aspiracji dzisiejszego pokolenia w sposób, który nie ogranicza możliwości zaspokojenia potrzeb przyszłym pokoleniom[1]. Dla potrzeb operacyjnych i wdrożenia konieczne jest większe sprecyzowanie istoty rozwoju zrównoważonego.

Zasadnicze znaczenie dla istoty kategorii rozwoju zrównoważonego ma podstawowy jego filar, na którym się opiera, to jest trwałość (sustainability). Chodzi tu o rozstrzygnięcia dotyczące etycznych przesłanek trwałości, które obejmują sprawiedliwość wewnątrzpokoleniową oraz sprawiedliwość międzypokoleniową i sprawiedliwość wobec bytów nieosobowych a także założenia zakresu substytucyjności między usługami świadczonymi przez kapitał naturalny a pozostałymi formami kapitału społecznego (kapitału ludzkiego i kapitału wytworzonego przez człowieka) oraz problem nieodwracalności procesów.

Trwałość jest w dużej mierze pojęciem skażonym subiektywizmem z wielu powodów. Jednym z nich jest to, że społeczeństwa jako takie podlegają przemianom a w konsekwencji zmieniają się interesy i wartości, czyniąc te kategorie względnie niestabilnymi. Z drugiej strony koncepcje trwałości uwzględniają przede wszystkim preferencje tych, którzy pracują nad nimi[2]. Subiektywizm znajduje także wyraz w zróżnicowaniu zakresu strategii rozwoju zrównoważonego i polityk ekologicznych, czy w sformułowaniach przepisów prawa ochrony środowiska w poszczególnych krajach. Oznacza to, że możliwe są różne stopnie trwałości od bardzo słabej, słabej, sensownej, mocnej, bardzo mocnej do absurdalnie mocnej[3]. Rozwój zrównoważony jest także pojęciem eklektycznym. Wynika to z możliwości wtłoczenia do kategorii rozwoju zrównoważonego różnych zasad i warunków (np. zasada ostrożnościowa, zasada prewencji, zasada subsydiarności, różnie rozumiana partycypacja społeczna).

Przy wyborze stopnia trwałości idzie o to, na jakie kryteria trwałości i jak rozumiane kładzie się szczególny nacisk. W zależności od tego akcentowane mogą być bardziej problemy przyrody lub gospodarki czy też społeczeństwa. W literaturze najczęściej upowszechniane są dwa krańcowe podejścia do definiowania i pomiaru rozwoju zrównoważonego, to jest oparcia się o słabą i mocną trwałość[4]. To wybór stopnia trwałości a nie równoważenie relacji między takimi dziedzinami jak gospodarka, społeczeństwo, przestrzeń czy przyroda określa istotę rozwoju zrównoważonego. Stopień trwałości bowiem określa siłę nacisku na ochronę środowiska i dążenie do zachowania kapitału naturalnego względem potrzeb gospodarki i społeczeństwa.

Jeśli brakuje ścisłej definicji trwałości i możliwa jest subiektywna jej interpretacja i wielopostaciowość, to w konsekwencji także RZ nie być raz na zawsze ustalonym zbiorem konkretnych wytycznych i zasad. Nie ma w tym zakresie możliwości osiągnięcia jednego uzgodnionego rozwiązania. Te bowiem zależą od czasu, miejsca, wyznawanych wartości i zasobów.

Ważne jest w każdym przypadku, aby dokładnie wiedzieć, jakie elementy, zasady i warunki stanowią komponenty indywidualnie rozpatrywanego pojęcia RZ. Pod tym samym pojęciem może się kryć różna treść. Sprawy stają się dość oczywiste m. in., gdy dochodzi do prób wyrażenia rozwoju zrównoważonego za pomocą miar ilościowych[5]. Możliwości wyboru wskaźników RZ są bardzo szerokie, co niewątpliwie stawia autorów w trudnej sytuacji, gdy próbują dobrać idealny zestaw mierników[6]. Budowa wskaźników w oficjalnych strategiach rozwoju zrównoważonego (formułowanych przez gminy, regiony, kraje czy też regionalne związki gospodarcze czy organizacje międzynarodowe, jak np. strategia rozwoju zrównoważonego UE, narodowe strategie rozwoju zrównoważonego, lokalne Agendy 21) jako wskaźników presji, stanu, wpływu i reakcji pozwala na ustalenie kryteriów dla zarządzania środowiskiem w układach przestrzennych (lokalnych, regionalnych, krajowych i globalnych w poszczególnych strategiach[7]. W sumie oznacza to większą kontrolę strategii i ich porównywalność na podstawie zobiektywizowanych parametrów.

Niezależnie od debaty na temat precyzyjnego określenia koncepcji trwałości i RZ należałoby przyjąć pogląd P. Muldera i J. van der Bergh'a, że istnieje szeroki konsens co do tego, iż działalność gospodarcza powinna być spójna z użyciem odnawialnych zasobów naturalnych w sposób zapewniający trwałość, ochroną funkcji ekosystemów, zachowaniem bioróżnorodności, utrzymaniem szkodliwych emisji poniżej krytycznego progu, to jest zdolności asymilacyjnej, unikaniem nieodwracalnych zniszczeń w środowisku i przyrodzie[8]. Odchodzenie od tych zasad jest "zmiękczaniem" kategorii RZ.

Ekonomia ekologiczna. Ekonomia ekologiczna wniosła ogromny i zasadniczy wkład do promocji trwałości i rozwoju zrównoważonego. W aspekcie teoretycznym i normatywnym jest on niepodważalny.

Ekonomia ekologiczna, wybierając trwałość mocną lub bardzo mocną, zdecydowanie kładzie nacisk na trwałość ekologiczną. Trwałość w ekonomii ekologicznej obejmuje wielopokoleniowy horyzont i sprawiedliwość międzypokoleniową. Ekonomia ekologiczna reprezentuje odchylenie ekologiczne i przykłada wielką rolę do procesów fizycznych, odrzucając użyteczność jako błędną z powodu prezentyzmu[9].

Ekonomia ekologiczna swojej analizie wychodzi poza konwencjonalne rozumienie kapitału i przyjmuje następującą gradację typów kapitału:

  • kapitał naturalny (natural capital), obejmujący ziemię, ekosystemy, zasoby mineralne i inne elementy porządku naturalnego;
  • kapitał ludzki (human capital) pojmowany jako zasoby pracy ludzkiej, wiedza, umiejętności, technologie;
  • kapitał wytworzony przez człowieka (human-made capital), obejmujący m. in. budynki, maszyny, infrastrukturę gospodarczą.

W nowszych publikacjach ekonomii ekologicznej z kapitału ludzkiego wyodrębnia się jeszcze kapitał społeczny (social capital) odnoszony do kultury, stosunków międzyludzkich, organizacji społeczeństwa, instytucji, zasad i norm[10].

W ekonomii ekologicznej nadaje się szczególną wagę tym elementom kapitału naturalnego, które tworzą ekosystemy. Ranga ekosystemów wynika z ich swoistych funkcji. Kapitał naturalny w formie ekosystemów świadczy bowiem wielorakie usługi ekologiczne zarówno dla produkcji i konsumpcji, jak i przede wszystkim dla utrzymania życia na Ziemi. Kapitał naturalny w ekonomii ekologicznej nie stanowi jednolitej kategorii. Elementy kapitału naturalnego są ogólnie różnicowane na aktywa ważne i mniej ważne, jako tzw. kapitał krytyczny i kapitał pozostały (critical and non-critical natural capital). Kapitał krytyczny to kapitał podtrzymujący życie (life-supporting natural capital). Jest on niezbędny do reprodukcji życia (np. warstwa ozonowa, bioróżnorodność, ekosystemy rzeczne, bagna, lasy jako siedliska wielu gatunków). Użytkowanie kapitału krytycznego uznawane jest za burzenie integralności ekosystemów. Kapitał podtrzymujący życie jest w części nieodtwarzalny i w części niemożliwy do zastąpienia innymi rodzajami kapitału naturalnego i kapitałem wytworzonym przez człowieka. Kapitał krytyczny, w tym zwłaszcza ten, który pokrywa się z kapitałem niezastępowalnym i kapitałem nieodtwarzalnym, powinien stanowić szczególne pole zainteresowania dla jego ochrony i utrzymania[11].

W określeniu trwałości ekologicznej centralną sprawą są relacje między kapitałem krytycznym, niezastępowalnym i nieodtwarzalnym a kapitałem naturalnym użytkowanym przez człowieka. Idealnym stanem byłaby sytuacja, w której między nimi występuje całkowita rozłączność[12]. Tak jednak nie jest w praktyce życia gospodarczego, ponieważ człowiek dla zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb sięga dziś jeszcze często po zasoby krytyczne, nieodnawialne i niezastępowalne. Ekonomia ekologiczna wychodząc z założenia niewielkich możliwości substytucji wprowadza tu istotne ograniczenia użytkowania kapitału naturalnego.

Trwałość ekologiczna może oznaczać trzy stopnie ograniczeń. Pierwszy obejmuje stałość sumy kapitału naturalnego ekosystemów lub stałość kapitału krytycznego. Odpowiada to trwałości mocnej. Drugi stopień występuje w modelu adaptacyjnym ekonomii koewolucyjnej R. Norgaarda. Trwałość koewolucyjna jest trwałością bardzo mocną, ponieważ proces substytucji jest uzasadniony i dopuszczalny tylko w warunkach równowagi między kapitałem naturalnym a kapitałem wytworzonym przez człowieka[13]. Trzeci stopień ograniczenia dotyczy łącznego zasobu różnych form kapitału naturalnego[14]. Ten warunek występuje w najbardziej restrykcyjnej koncepcji steady state H. Daly'ego i oznacza, że między kapitałem naturalnym a innymi typami kapitału nie ma miejsca na substytucję. Odpowiada to także trwałości bardzo mocnej.

Z powyższego ekonomia ekologiczna formułuje warunki rozwoju zrównoważonego, postrzegane jako wzajemnie powiązane problemy, a mianowicie:

1)      utrzymanie skali gospodarki w relacji do jej ekologicznego systemu podtrzymania życia (ecological life support system),

2)      utrzymanie sprawiedliwego rozdziału zasobów i szans przede wszystkim między obecnym a przyszłymi pokoleniami oraz w pewnym zakresie między członkami obecnego pokolenia a także między ludźmi a innymi gatunkami, z zachowaniem efektywnej alokacji zasobów w czasie[15].

W skrócie oznacza to odpowiednią skalę działalności człowieka, sprawiedliwą dystrybucję między pokoleniami i między gatunkami oraz efektywną alokację rynkowych i nierynkowych zasobów naturalnych[16].

Ambitne cele ekonomii ekologicznej są nierealistyczne, ponieważ współczesne użytkowanie zasobów naturalnych podważa warunki mocnej i bardzo mocnej trwałości, gdyż - jak już zaznaczono - człowiek w działalności gospodarczej i konsumpcji wykorzystuje kluczowe aktywa naturalne. Odchylenie w kierunku trwałości ekologicznej pomija interesy gospodarki i społeczeństwa w krótkim okresie. Ograniczanie skali gospodarki musi mieć istotny wpływ na funkcjonowanie rynku oraz na dystrybucję dochodów i bogactwa w ramach obecnego pokolenia i między pokoleniami[17]. Trwałość mocna lub bardzo mocna bowiem pozostawia niewiele miejsca na rozwój społeczno-gospodarczy i zapewnienie dobrobytu obecnego pokolenia. Faktycznie jest to pole wyznaczone zasobem kapitału naturalnego. Rozwiązania oparte na mocnych i bardzo mocnych wariantach trwałości nie znajdują szerszej akceptacji społecznej. Mocna lub bardzo mocna trwałość może być przyjęta bardziej za niedościgły wzorzec niż realistyczny cel do osiągnięcia we współczesnych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych i politycznych. W szczególności dość trudno sprostać normatywnym wymaganiom na najniższych szczeblach zarządzania ekologicznego, to jest w przedsiębiorstwach i gminach. Tu bowiem zachowanie zasad rozwoju zrównoważonego w mocniejszych wariantach napotyka na znacznie więcej przeszkód niż w sytuacji podejścia ogólnego, to jest np. regionalnego, krajowego czy globalnego. W szczególności mało atrakcyjna jest wizja takiego rozwoju zrównoważonego dla społeczeństw wielu krajów rozwijających się, gdzie na porządku dziennym stoją problemy ubóstwa, głodu, korupcji, zadłużenia, warunków higienicznych oraz braku podstawowej opieki zdrowotnej i szerzenia się epidemii. Problemem dla ekonomii ekologicznej jest też tzw. ekologiczna krzywa Kuznetza (ecological Kuznetz curve), która odzwierciedla wyniki badań empirycznych (ale także proste doświadczenia ludzi), że presja ekologiczna maleje wraz ze wzrostem zamożności społeczeństw. Ponadto obserwuje się proces dematerializacji gospodarki. Zjawiska te niejako narzucają myśl, że wystarczające jest umiejętne i racjonalne gospodarowanie zasobami naturalnymi i nie ma potrzeby nadmiernego radykalizmu czy wygórowanych ambicji, natomiast wskazany jest umiar i rozsądek. Ta sytuacja wpływa na wewnętrzną ewolucję zarówno w ekonomii ekologicznej, jak i w ekonomii środowiska oraz jest przyczyną tworzenia się nowych dyscyplin wokół problematyki rozwoju zrównoważonego.

W ekonomii ekologicznej koncepcja niskiego wzrostu lub bezwzrostowa jest obecnie zastępowana nowym podejściem, w którym rozwój zrównoważony wymaga wzrostu gospodarczego tylko we wczesnym stadium rozwoju kraju, natomiast w długim okresie nie jest on już pożądany jako niezapewniający trwałości. Zasoby kapitału wytworzonego przez człowieka są wtedy już na tyle wysokie, że należy się skoncentrować na poprawianiu jakości tego kapitału a nie na jego powiększaniu[18]. Nowym kierunkiem zainteresowania ekonomii ekologicznej są instytucje polityczne i ich przebudowa. Związane jest to ze zrozumieniem znaczenia władzy w podejmowaniu decyzji i uzyskaniu konsensu politycznego w zasadniczych kwestiach dla wdrożenia rozwoju zrównoważonego. W tym kontekście nową kategorią ekonomii ekologicznej jest człowiek polityczny (homo politicus), czyli istota ludzka, która próbuje rozważać, co jest najlepsze dla społeczeństwa[19].

Ekonomia środowiska. Podejście znacznie praktyczniejsze i bliższe realiom, a przede wszystkim wykonalne, oferuje neoklasyczna ekonomia środowiska. Ekonomia środowiska reprezentuje odchylenie ekonomiczne oparte na użyteczności i preferencjach, mające na celu poszukiwanie optimum dobrobytu. Ekonomia środowiska w odniesieniu do RZ koncentruje się na trwałości ekonomicznej i wzroście gospodarczym. Ekonomia środowiska definiuje i mierzy rozwój zrównoważony w warunkach słabej trwałości, zakładającej, że kapitał naturalny i kapitał wytworzony przez człowieka są substytutami. Warunkiem trwałości słabej jest zasada, że suma kapitału naturalnego i wytworzonego przez człowieka ma być stała. Dopuszczenie substytucji między tymi czynnikami produkcji otwiera drogę do wzrostu gospodarczego. Jedynie trwałość słaba, w której kapitał naturalny może być zastępowany kapitałem wytworzonym, umożliwia wzrost gospodarczy i rozwój zrównoważony. Ważnym czynnikiem procesów dostosowawczych w ekonomii środowiska jest postęp techniczny i innowacje technologiczne.

Pod wpływem ostrej krytyki ze strony ekonomii ekologicznej następują także zmiany w podejściu do ochrony środowiska i kapitału naturalnego w ekonomii środowiska. Krytyka ta generalnie obejmuje kilka zasadniczych kwestii a mianowicie: racjonalność indywidualistyczną, brak odniesienia do dystrybucji międzypokoleniowej, założenia funkcji produkcji (substytucyjność) oraz brak właściwego stosunku do nieodwracalności zjawisk, czyli w istocie zgoda na nieodwracalne zmiany[20]. Krytyka ekonomii środowiska w aspekcie RZ podkreśla, że jej przedstawiciele zbyt łatwo przechodzą do utożsamiania wzrostu zrównoważonego z rozwojem zrównoważonym. Dalej - ekonomia środowiska ze swej istoty koncentruje uwagę na optymalizacji negatywnych efektów zewnętrznych oraz na optymalnej dystrybucji dóbr publicznych przez zastosowanie instrumentów ekonomicznych. Wiadomo jednak, że dobra ekologiczne są najczęściej mieszanymi dobrami publicznymi, ponieważ podlegają wykluczeniu (ze względów dochodowych i cenowych) oraz rywalizacji (ze względu na alternatywne zastosowania)[21]. Rynek nie może w pełni rozwiązać problemu dystrybucji dóbr publicznych. Z kolei niska elastyczność dóbr konsumpcyjnych oraz ograniczona substytucja czynników produkcji oznaczają z jednej strony większe przychody z ekonomicznych instrumentów ochrony środowiska (niekoniecznie służące środowisku), z drugiej natomiast efekt dochodowy lub spadek produkcji a nie pożądany efekt substytucyjny[22]. Mocnym argumentem przeciwko podejściu ekonomii środowiska jest to, że już sama optymalizacja negatywnych efektów zewnętrznych nie bardzo pasuje do rozwoju zrównoważonego zwłaszcza w zakresie sprawiedliwości międzypokoleniowej, ponieważ efekty zewnętrzne tak czy inaczej zawsze mają wpływ na przyszłe pokolenia.

Niektórzy przedstawiciele ekonomii środowiska uznali samokrytycznie, że ekonomia środowiska koncentruje się na optymalizacji efektów zewnętrznych i przez to nie jest zgodna wystarczająco z rozwojem zrównoważonym oraz nie oferuje pełnej perspektywy dla polityki i strategii rozwoju zrównoważonego ze względu na statyczny charakter analizy. Z tego wyciągają oni wniosek, że dobrym uzupełnieniem jest podejście ewolucyjne[23]. Wyraźne elementy ewolucji w ekonomii środowiska to uwzględnienie m. in. zmian jakościowych, nieodwracalności, długiego okresu, zwrócenie większej uwagi na kwestię komplementarności aktywów naturalnych i wytworzonych przez człowieka oraz wzajemnych zależności jakości środowiska z dostępnością zasobów i rozwojem ekonomicznym, ochrony klimatu Ziemi oraz tzw. ocen zintegrowanych i modelowania za pomocą modeli ekonometrycznych. Ekonomia środowiska zmienia się pod wpływem krytyki i nie chce pozostać martwą dyscypliną, uznając wagę kapitału naturalnego i proponując modernizację podejścia do rozwoju zrównoważonego. Na dowód można tu przytoczyć sugestie R. Ayres'a, który z pozycji obrońcy ekonomii środowiska formułuje racjonalne zalecenia długookresowej trwałości. Wymaga ona oparcia wzrostu gospodarczego bardziej na usługach a w mniejszym stopniu na uzależnieniu od produktów materialnych i zasobów naturalnych w porównaniu z przeszłością. To oznacza - według niego - że wzrost będzie bardziej zależny od kapitału i pracy, która jest w nadmiarze, a nie od zasobów naturalnych, które stawać się będą coraz szczuplejsze. Również kapitał stawać się będzie mniej intensywny materiałowo a w rezultacie - dostępniejszy. Kontynuacja wzrostu wymaga zatem radykalnej dematerializacji w powiązaniu ze wzrostem recyklingu zasobów nieodnawialnych napędzanego egzergią słoneczną[24].

Nowe dyscypliny społeczno-ekonomiczne. Trudne do akceptacji rekomendacje ekonomii ekologicznej przyczyniły się także do powstania ekologicznej ekonomii politycznej i ekonomii socjo-ekologicznej. Te nowe dyscypliny są próbą racjonalnego wykorzystania dorobku ekonomii ekologicznej i ekonomii środowiska poprzez stworzenie nowej syntezy i redefinicję relacji między kapitałem naturalnym a kapitałem społecznym, organizacjami i sferą polityczną. Nowe dyscypliny obok trwałości ekologicznej i ekonomicznej w większym stopniu uwzględniają trwałość polityczną, społeczną i kulturalną.

W ekologicznej ekonomii politycznej (ecological political economy) mamy do czynienia z uwzględnieniem problemów teorii władzy a także społecznych problemów pracy oraz roli instytucji społecznych. Obserwuje się tu odwrót od obiektywnego podejścia ekonomii środowiska oraz odrzucenie neoklasycznego rachunku ekonomicznego i wyceny wartości ekonomicznych. Natomiast nowym elementem jest uwzględnienie terytorium samorządu i państwa. Stąd też istotne znaczenie mają reformy instytucji publicznych oraz rozwój społeczno-gospodarczy. Dyscyplina zakłada holistyczne widzenie kapitału naturalnego i społecznego w szerokim znaczeniu tego słowa. Jedną z rekomendacji ekologicznej ekonomii politycznej, wspierającą ekonomię ekologiczną, jest tzw. zielona gospodarka. Oznacza ona małą skalę działalności, samoregulację, partycypację, decentralizację, zielone osiedla, alternatywne rozwiązania, brak opozycji kapitału prywatnego do kapitału publicznego.

Ekonomia socjo-ekologiczna (socio-ecological economics) uznaje się pochodną na wyższym poziomie ponad ekonomią środowiska i ekonomią ekologiczną, jako tzw. post-normal school. W ekonomii socjo-ekologicznej, tak jak i w ekonomii koewolucyjnej istotne jest założenie, że człowiek jest elementem natury a nie tak jak w ekonomii ekologicznej - elementem wyobcowanym. Jednakże w ekonomii socjo-ekologicznej sama jednostka nie jest szczególnym przedmiotem rozważań; ważniejsze miejsce mają tu grupy społeczne i społeczeństwo. Szczególnym ogniskiem zainteresowań tej dyscypliny jest trwałość społeczna i społeczna sprawiedliwość. Uwzględnia ona wartości etyczne właściwe dla jednostek oraz kulturę organizacyjną, zwłaszcza organizacji rządowych i samorządowych, a także procesy uczenia się indywidualnego i grupowego. Ekonomia socjo-ekologiczna przykłada wielką wagę do wiedzy społecznej, kształtowanej przez partycypację i działanie w zespołach, edukację ekologiczną i otwarte dyskusje. Wiedza społeczna bowiem stwarza warunki do poprawnego wartościowania środowiska i dóbr ekologicznych. Brak wiedzy społecznej zaniża te wyceny[25]. Wiedza i partycypacja społeczna mogą także dobrze przysłużyć się wypracowaniu, akceptacji i realizacji strategii rozwoju zrównoważonego. Skoncentrowanie uwagi na trwałości społecznej (social sustainability) ma z jednej strony lepiej wyjaśniać zachowania ekonomiczne i społeczne oraz ich skutki, z drugiej natomiast poprzez partycypacyjne i elastyczne procesy dochodzenia do rozwoju zrównoważonego pozwolić uniknąć potencjalnych konfliktów[26].

Jak wiadomo - ekonomia środowiska uznaje się głównym promotorem uprawnień zbywalnych. Warto jednak w tym miejscu wspomnieć, że koncepcje ekonomii środowiska w zakresie uprawnień zbywalnych są obecnie modyfikowane przez nową ekonomię instytucjonalną (new institutional economics - NIE). Podejście NIE wychodzi poza czysto ekonomiczne rozważania, próbując ująć instytucjonalne i polityczne parametry systemów uprawnień zbywalnych. Nowa ekonomia instytucjonalna wprowadza do rozważań takie kategorie jak koszty transakcyjne i koszty wdrożenia systemów uprawnień oraz formułuje warunki powodzenia i porażki systemów w praktycznym działaniu[27].

Rozwój zrównoważony w ujęciu mniej dogmatycznym uwzględniający nie tylko aspekty ekologiczne i moralne, lecz także uwarunkowania społeczne, polityczne i instytucjonalne jest szansą nie tylko ograniczania degradacji środowiska, lecz także podnoszenia i wyrównywania dobrobytu społecznego dziś i jutro. Tworzenie się nowych dyscyplin jest dowodem na to, że racjonalny wybór trwałości leży w przestrzeni zakreślonej między podejściem ekonomii ekologicznej i ekonomii środowiska. W strategiach rozwoju zrównoważonego i polityce ekologicznej ważne jest uwzględnienie nie tylko sprawiedliwości wobec przyszłych generacji i świata roślin i zwierząt (trwałość ekologiczna), lecz także ze względu na społeczną i polityczną akceptację interesów obecnego pokolenia, w tym zwłaszcza grup biedniejszych (trwałość ekonomiczna i społeczna).

3. Instrumenty wspierania rozwoju zrównoważonego

Dla wsparcia rozwoju zrównoważonego zasadniczą rolę muszą odgrywać przymusowe instrumenty bezpośredniego kierowania i kontroli (CAC) oraz instrumenty ekonomiczne (IB). W promocji RZ instrumentów przymusowych nie mogą w pełni zastąpić instrumenty dobrowolne. Te ostatnie bowiem opierają się na zasadach porozumienia, świadomości ekologicznej i etyce. Instrumenty przymusowe są konieczne ze względu na zawodność mechanizmu rynkowego (market failure) wynikającą m. in. z efektów zewnętrznych, asymetrii informacji, różnic między wiedzą a zachowaniami ludzi, gapowiczów, amatorów niezasłużonych zysków. Przezorność nakazuje, aby przez regulację bezpośrednią (CAC) lub poprzez internalizację kosztów zewnętrznych (IB) eliminować lub ograniczać negatywne następstwa tej zawodności, natomiast instrumenty dobrowolne uznać jako uzupełniające.

Instrumenty administracyjno-prawne. Instrumentami administracyjno-prawnymi są przede wszystkim: standardy otaczającego środowiska, standardy emisji, standardy technologiczne i inne nakazy a także pozwolenia, licencje i zakazy oraz dyspozycje wynikające ze specyficznych przepisów prawa gospodarczego i administracyjnego.

Instrumenty CAC nie mogą być w całości zastąpione nie tylko przez instrumenty dobrowolne, lecz także nie są w pełni substytutami instrumentów ekonomicznych. Chodzi o to, że ekonomia nie widzi nieodwracalności procesów, nie rozpoznaje dobrze czystych technologii i energii odnawialnej, a także zbyt ufa możliwościom substytucji. Istotne znaczenie ma także kompleksowość niektórych instrumentów CAC. W świetle zasad rozwoju zrównoważonego i zachowania trwałości rola części instrumentów CAC jest niezastępowalna. Niemniej jednak przewaga regulacji bezpośredniej nad ekonomiczną nie jest korzystna ze względu na zawodność bezpośredniego kierowania i kontroli pod względem kosztów administrowania. Zawodność regulacji bezpośredniej może wiązać się też z efektami zewnętrznymi wydawania i kontroli koncesji i pozwoleń oraz nieoczekiwanymi niespodziankami standardów technologicznych. Instrumenty ekonomiczne są bardziej efektywne pod tym względem.

W ostatnich latach dokonano w Polsce istotnej zmiany regulacji CAC, głównie pod presją wymogów UE. Znalazło to odzwierciedlenie w ustawie - Prawo ochrony środowiska, ustawie - Prawo wodne, ustawie o odpadach oraz w innych ustawach dotyczących środowiska i zbliżonej problematyki. Zmiany te dotyczą m. in. zaostrzenia norm emisji, wzmocnienia kontroli i monitoringu, dostępu do informacji środowisku. Przeprowadzone zmiany ogólnie wprowadzają przewagę regulacji CAC względem pozostałych instrumentów.

Najważniejszą zmianą jest wprowadzenie pozwoleń zintegrowanych dla dużych zakładów energetyki, hutnictwa i metalurgii, przemysłu chemicznego, przemysłu mineralnego, przemysłu celulozowo-papierniczego, gospodarki odpadami, hodowli zwierząt i przemysłu rolno-spożywczego zgodnie z dyrektywą 96/61/WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania i ograniczania zanieczyszczeń (Dyrektywa IPPC). Sprostanie temu wyzwaniu pod względem organizacyjnym i ekonomicznym ma kluczowe znaczenie dla wielkiej przedsiębiorczości i gospodarki komunalnej (130 mld zł). Drugą nową regulacją o istotnym znaczeniu dla polskich przedsiębiorstw jest wdrożenie dyrektywy 2001/80/WE w sprawie ograniczenia niektórych zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego z dużych obiektów energetycznego spalania paliw (dwutlenek siarki, tlenki azotu, pyły). Nowe pułapy emisji dla zobowiązanych przedsiębiorstw oznaczają konieczność dwukrotnego obniżenia emisji SO2 i NOx oraz aż siedmiokrotnego - pyłów. Standardy emisji gazów i pyłów mają ogromne znaczenie przede wszystkim dla polskiej energetyki zawodowej i przemysłowej. Stanowią one także problem dla gospodarki komunalnej miast, ponieważ dość nieszczęśliwie wynegocjowano, iż kotły ciepłownicze odprowadzające spaliny do wspólnego komina są sumowane jako jedna instalacja. Wskutek tego miejskie ciepłownie dość łatwo wpadły w przedział źródeł ciepła o mocy powyżej 50 MW. Wdrożenie tej dyrektywy jest naprawdę wielkim problemem do rozwiązania nie tylko ekonomicznym w związku z koniecznością modernizacji istniejących instalacji odpylania i redukcji tlenków azotu oraz budowy instalacji katalicznego odazotowania i budowy wysokosprawnych instalacji odsiarczania spalin, lecz także technicznym związanym z restrukturyzacją istniejących źródeł przez wycofanie z eksploatacji starszych kotłów energetycznych (35 mld zł). W konsekwencji należy się spodziewać wzrostu kosztów wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej oraz wzrostu poziomu taryf energetycznych. Pozytywne skutki dyrektywy obejmują radykalne zmniejszenie emisji SO2, NOx i pyłów oraz zmniejszenie konkurencyjności dużych źródeł konwencjonalnych energii elektrycznej i cieplnej względem źródeł energii odnawialnej. Dolegliwość dyrektywy 2001/80/WE powiększa to, że Komisja Europejska narzuciła Polsce niezależny krajowy limit łączny na emisję SO2 w wielkości plasujące się poniżej poziomu, który wynika z samej dyrektywy 2001/80/WE z uwzględnieniem okresów przejściowych. Oznacza to, że Polska musi szybciej zmniejszyć emisję SO2 z omawianych źródeł i nie jest w stanie wykorzystać przyznanych okresów przejściowych.

Do ważnych dyrektyw o wielkich skutkach ekonomiczno-finansowych przede wszystkim dla gmin zalicza się m. in. dyrektywę 91/271/WE w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych (ok. 40 mld zł) oraz dyrektywę 99/31/ WE w sprawie składowisk odpadów (ok. 25 mld zł). W nowych uwarunkowaniach również większość instrumentów wspierania energii odnawialnej to instrumenty CAC w postaci nakazów jak np. obowiązek zakupu energii czy cele wskaźnikowe udziału biopaliw.

Instrumenty ekonomiczne. Do najważniejszych instrumentów ekonomicznych zaliczają się: opłaty ekologiczne, subsydia, podatki ekologiczne, systemy depozytowo-refundacyjne oraz uprawnienia zbywalne.

Instrumenty ekonomiczne różnią się stopniem złożoności, konstrukcją, skutecznością oddziaływania na producentów i konsumentów oraz zakresem realizacji celów ekologicznych. Różne są także warunki i możliwości zastosowania poszczególnych instrumentów, ponieważ nie każdy z nich daje się zastosować do wszystkich rodzajów zanieczyszczeń a poszczególne dziedziny produkcji, usług i konsumpcji charakteryzują się zróżnicowanymi warunkami wdrożenia instrumentów. W branżach intensywnie eksploatujących zasoby naturalne i zanieczyszczających instrumenty ekonomiczne przekładają się pośrednio na koszty i ceny dóbr, co w efekcie nie jest obojętne dla efektów redystrybucyjnych.

Najwyższą zgodność z rynkiem wykazują podatki ekologiczne, uprawnienia zbywalne i systemy depozytowo-refundacyjne. Na najniższym szczeblu znajdują się subsydia. Kryterium zgodności z rynkiem jest podstawą do podziału instrumentów ekonomicznych na tzw. stare i nowe instrumenty. Do nowych instrumentów zalicza się właśnie podatki ekologiczne, uprawnienia zbywalne i systemy depozytowo-refundacyjne. Nowe instrumenty ekonomiczne miały skuteczniej rozwiązywać problemy ochrony środowiska i zachowania kapitału naturalnego i jako tańsze są od dawna zalecane do wspomagania rozwoju zrównoważonego. Stąd też reforma instrumentów ekonomicznych miała zwiększyć udział i rolę nowych instrumentów. Należy dodać, że szczególnie wielkie nadzieje na rozwiązanie problemu walki z ociepleniem klimatu Ziemi pokładano w dwóch nowych instrumentach, to jest w podatku CO2 preferowanym przez ekonomię ekologiczną oraz w międzynarodowym handlu emisjami gazów cieplarnianych preferowanym przez ekonomię środowiska.

Opłaty ekologiczne ogólnie obejmują opłaty za emisję w ramach przyznanych limitów oraz opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska. Opłaty ekologiczne za emisję wyznaczane są według ilości i jakości emitowanych substancji, stając się swoistym substytutem zapłaty za możliwość korzystania ze środowiska polegającego na emisji dopuszczalnych ilości szkodliwych substancji. Opłaty ekologiczne za gospodarcze korzystanie z elementów środowiska są namiastką odpłaty za użytkowanie lub zużycie elementów odnawialnego i nieodnawialnego kapitału naturalnego.

Opłaty ekologiczne nie są instrumentem samodzielnym, ponieważ wymagają zazwyczaj równoległej regulacji bezpośredniej (CAC) w formie urzędowego określenia poziomu dopuszczalnych emisji lub udzielania pozwoleń. Ma to wpływ na koszty funkcjonowania sytemu opłat, ponieważ te procedury nie są proste i bezkosztowe. Na koszty transakcyjne opłat ekologicznych wpływa też monitorowanie przez administrację limitów emisji lub zakresu korzystania ze środowiska. "Znośność" opłat ekologicznych polega na tym, że stanowią składnik kosztów uzyskania przychodów. Wpływ opłat ekologicznych na ostatecznych konsumentów dóbr przejawia się za pośrednictwem cen a same opłaty są dla nich niewidoczne. Uzupełniający charakter względem opłat mają administracyjne kary pieniężne za naruszenie warunków korzystania ze środowiska lub za niszczenie elementów środowiska. Dolegliwość kar polega na tym, że obciążają one wynik finansowy przedsiębiorstwa.

Subsydia obejmują różne formy pomocy finansowej dla gmin, przedsiębiorstw i gospodarstw domowych, które powinny być wykorzystane do finansowania przedsięwzięć proekologicznych mających na celu ograniczenie emisji zanieczyszczeń i podniesienie efektywności użytkowania zasobów naturalnych. Zaletą subsydiów jest to, że pozwalają skoncentrować wysiłek inwestycyjny na przedsięwzięciach, których w warunkach rozproszenia przestrzennego i czasowego podmioty gospodarcze i gospodarstwa domowe nie byłyby w stanie podjąć.

Subsydia są instrumentem szeroko praktykowanym na świecie, niemniej jednak nie omija ich krytyka, która podejmuje następujące argumenty:

·         przewaga wykorzystywania środków na technologie ochronne (leczenie objawów a nie przyczyn zagrożeń środowiska),

·         pogorszenie atrakcyjności finansowania przez komercyjny sektor bankowy,

·         groźba przeinwestowania w zakresie urządzeń finansowanych tańszym kapitałem,

·         konflikt z ustawodawstwem o pomocy publicznej dla przedsiębiorstw,

·         zakwestionowanie rzeczywistej internalizacji kosztów zewnętrznych i zasady "zanieczyszczający płaci", przy braku powiązania wpływów z opłat ekologicznych z wydatkami na pomoc finansową w określonej dziedzinie środowiska lub gospodarki,

·         niewspółmierność efektów ekologicznych z przyznanymi środkami wobec trudności wyceny wartości przedsięwzięć ekologicznych.

W kontekście tych zarzutów uznaje się obecnie coraz częściej, że subsydia mają charakter antyekologiczny.

Koncepcja uprawnień zbywalnych (handlu emisjami) ma zastąpić kosztowną regulację standardów technologicznych czy też niezbyt dobrze widzianych opłat ekologicznych. Istota tego rozwiązania leży w tym, że zachęca ono do inwestycji proekologicznych te firmy, które mogą osiągnąć efekt ekologiczny najniższym kosztem jednostkowym. W przypadku opłat za emisję oraz regulacji standardów technologicznych nie ma selektywnego oddziaływania na inwestycje proekologiczne, ponieważ wszystkie podmioty gospodarcze są jednakowo zmuszane do podejmowania inwestycji, niezależnie od tego, jaki jest koszt jednostkowy efektu ekologicznego. Wadą systemów jest negatywny wpływ na przedsiębiorczość i zatrudnienie[28]. Dotychczasowe doświadczenia z systemami handlu emisjami są bardzo zróżnicowane od całkowicie nieudanych do dobrze funkcjonujących, przy czym najlepsze efekty osiągnięto w dziedzinie zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego[29]. Warunkiem powodzenia uprawnień zbywalnych jest duża liczba podmiotów uczestniczących w systemach, napięta ścieżka osiągnięć ekologiczych oraz ograniczenie ingerencji administratorów w zawierane transakcje na rynku wtórnym.

Podatki ekologiczne jako instrument ochrony środowiska i promocji rozwoju zrównoważonego należy rozpatrywać w kontekście tzw. ekologicznej reformy podatkowej (ETR). Koncepcja ta w skrócie sprowadza się do szerokiego zastąpienia podatkami ekologicznymi dotychczasowych instrumentów ochrony środowiska, co w istocie oznacza silniejsze obciążenie podatkowe negatywnych efektów zewnętrznych i odciążenie dóbr publicznych. W praktyce opłaty produktowe powinny mieć zastosowanie w pierwszym rzędzie do takich uciążliwych produktów jak np. farby i lakiery, nawozy sztuczne, pestycydy, opakowania plastykowe, szklane i z tektury powlekanej, puszki metalowe.

Argumentem za wprowadzeniem podatków ekologicznych jest hipoteza podwójnej dywidendy. Sugeruje ona, że wprowadzenie na szerszą skalę podatków ekologicznych przyniesie dwa rodzaje korzyści. Po pierwsze - podatki ekologiczne zapewniają skuteczniejszą ochronę środowiska, ponieważ są one bezpośrednim bodźcem dla konsumentów do zmiany struktury konsumpcji, natomiast opłaty tylko pośrednio wpływają na konsumenta. Po drugie - przychody z podatków ekologicznych mogą posłużyć do obniżenia innych podatków a w szczególności narzutów na płace. Obniżenie relatywnych cen pracy przyniesie nowe miejsca pracy i wzrost zatrudnienia, a więc druga dywidenda może przyczynić się do rozwiązania jednego z najważniejszych problemów społeczno-gospodarczych współczesnej epoki - malejącego znaczenia czynnika pracy oraz strukturalnego i technologicznego bezrobocia. Hipoteza podwójnej dywidendy nie została jeszcze do końca zweryfikowana. Co więcej, niektóre nowsze badania pokazują, że podatki ekologiczne nie tylko nie przyniosą w wielu dziedzinach drugiej dywidendy, lecz także generują trzecią negatywną dywidendę - dywidendę społeczno-polityczną. Negatywna dywidenda jest skutkiem niskiej elastyczności popytu oraz wykluczania tradycyjnych branż gospodarki. Możliwość jej pojawienia jest powodem ostrożności i oporów przed radykalną implementacją ekologicznej reformy podatkowej.

Systemy depozytowo-refundacyjne (kaucje zwrotne) polegają na doliczaniu dopłat do cen produktów ekologicznie uciążliwych, dla których stworzono system utylizacji. Dopłaty te podlegają zwrotowi w momencie przekazania produktu do recyklingu, neutralizacji lub wyznaczonego składowiska. System depozytowo-refundacyjny jest instrumentem dwuczęściowym, składającym się z podatku i ze zwrotu. Zarówno depozyt, jak i zwrot powinny być wielkościami powiązanymi i równoważnymi. Zakłócenia do tego równania wprowadza z jednej strony kwestia kosztów obsługi systemu (transport, magazynowanie i rozliczenia), z drugiej natomiast koszty standaryzacji (np. opakowań szklanych). Instrumentem tym obejmuje się najczęściej szczególnie niebezpieczne produkty jak np. akumulatory i baterie, oleje samochodowe, karoserie, opony, lodówki, świetlówki, monitory, itp. Tradycyjnym polem stosowalności systemów depozytowo-refundacyjnych są opakowania wielokrotnego użytku. Zaletą tego instrumentu jest ochrona przed nielegalnymi zachowaniami producentów i konsumentów szczególnie niebezpiecznych produktów w końcowej fazie ich życia.

4. Wdrożenie instrumentów ekonomicznych w Polsce

W zakresie opłat i administracyjnych kar pieniężnych regulacje w ostatnich latach nie wprowadzają większej rewolucji. Zmiany dotyczą głównie poszerzenia kręgu podmiotów objętych opłatami, bardziej restrykcyjnego charakteru opłat przez wprowadzenie kategorii opłaty podwyższonej oraz nie zawsze skutecznych prób zwiększenia poziomu opłat ekologicznych.

W polskim systemie ekonomicznych instrumentów ochrony środowiska - jak dotąd - przeważa system opłatowo-funduszowy. Jest to system kojarzący opłaty i subsydia ekologiczne. System ten jest oryginalnym dorobkiem polskiej myśli ekonomicznej i ekologicznej. System opłatowo-funduszowy w połączeniu ze środkami własnymi przedsiębiorstw, banków, fundacji, budżetu centralnego i budżetów lokalnych oraz środków pochodzących z zagranicznych instytucji finansowych i programów pomocowych tworzy system finansowania ochrony środowiska w kraju. Obecnie deklarowana jest stopniowa rezygnacja z kredytów i pożyczek preferencyjnych oraz zwolnień podatkowych głównie w kontekście naprawy finansów państwa, przejrzystości pomocy publicznej dla przedsiębiorstw i konieczności wprowadzenia nowych instrumentów ekonomicznych. Stąd też konieczna jest istotna modyfikacja systemu subsydiów w kierunku ograniczenia jego zasięgu oraz większej przejrzystości a w konsekwencji uniknięcia zarzutu antyekologicznych subsydiów.

Z punktu widzenia wdrażania rozwoju zrównoważonego istotne znaczenie mają nowe regulacje dotyczące pomocy finansowej wspierającej m. in. inwestycje związane z odnawialnymi źródłami energii, inwestycje służące redukcji ze źródeł spalania i w zakresie gospodarki odpadami w ramach Narodowych Planów Rozwoju 2004-2006 i 2007-2013.

Nową jakością wspierania ochrony środowiska po wstąpieniu do Unii Europejskiej jest możliwość wykorzystania Funduszu Spójności i funduszy strukturalnych. Fundusz Spójności obok systemu komunikacyjnego (transportowego) dofinansowuje bardzo duże projekty z zakresu infrastruktury ochrony środowiska w celu poprawy stanu środowiska i jakości życia ludzi. Wspieranie przedsięwzięć ochrony środowiska możliwe jest także przez wykorzystanie niektórych funduszy strukturalnych, a mianowicie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Do wspierania ochrony środowiska służyć mogą także m.in. programy LIFE (stworzenie zaplecza organizacyjno-finansowego i instrumentów umożliwiających Wspólnocie Europejskiej współfinansowanie projektów na rzecz ochrony środowiska składanych przez państwa członkowskie i państwa trzecie z regionów Mórz Śródziemnego i Bałtyckiego, a także przez osoby fizyczne i prawne) oraz ENVIREG (ochrona środowiska w skali regionalnej). Fundusze oferują duże środki finansowe, lecz od umiejętności i zaangażowania sektora publicznego i prywatnego zależy, jak zostaną wykorzystane.

Z analizy gospodarki odpadami wynika, że zmiany w tym zakresie przebiegają zbyt wolno, a jednostki samorządu terytorialnego mają wiele problemów z montażem finansowym projektów współfinansowanych przez środki unijne. Skromna absorpcja środków z Funduszu Spójności i innych źródeł i brak aktywności gmin grozi nieuniknionymi sankcjami finansowymi Unii Europejskiej za niedotrzymanie terminów wdrożenia zobowiązań. Znacznie korzystniejsza sytuacja jest w dziedzinie gospodarki wodno-ściekowej. Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych stworzył dobre podstawy rozwoju infrastruktury kanalizacyjnej i oczyszczania ścieków bytowo-komunalnych. Szczególnie dobre wyniki w zakresie budowy oczyszczalni ścieków lub ich rozbudowy i modernizacji i wysoki stopień wykorzystania środków przeznaczonych dla Polski na współfinansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych osiągnęły miasta małe i średnie. W gorszej sytuacji znalazły się miasta wielkie.

W Polsce obecnie nie funkcjonują żadne systemy handlu emisjami. Szkodą dla elektroenergetyki są opóźnienia we wprowadzeniu systemu uprawnień zbywalnych w celu ograniczenia emisji dwutlenku siarki i tlenków azotu. W odpowiedzi na międzynarodowe zobowiązania Polski w połowie lat dziewięćdziesiątych zdecydowano się na restrukturyzację techniczno-ekologiczną elektrowni systemowych metodą standardów technologicznych przy montażu finansowym projektów inwestycyjnych i modernizacyjnych na podstawie tzw. kontraktów wieloletnich (KDT) między elektrowniami a Polskimi Sieciami Energetycznymi. Kontrakty wieloletnie stanowiły gwarancję spłaty kredytów i pożyczek. Jednocześnie jednak był to główny czynnik hamujący wprowadzenie w polskim systemie elektroenergetycznym realnej giełdy energii elektrycznej. Wcześniejsze wprowadzenie nawet bardzo prostego sytemu handlu uprawnieniami a w zakresie SO2 i NOx pozwoliłoby polskiemu sektorowi produkcyjnemu elektroenergetyki osiągnąć cele ekologiczne niższymi nakładami przy jednoczesnym niezamykaniu drogi do wprowadzenia efektywnej giełdy na rynku energii elektrycznej. System uprawnień zbywalnych mógł także przyczynić się do łagodniejszego wyłączenia starych nieekonomicznych źródeł energii elektrycznej i cieplnej.

Prowadzone obecnie prace nad systemem uprawnień zbywalnych dla elektroenergetyki w odniesieniu do dwutlenku siarki i tlenków azotu są solidnie spóźnione i nie przyniosą już doskonałego mechanizmu wymian, ponieważ największe źródła (te, które przeprowadziły modernizację urządzeń "końca rury" na podstawie kontraktów długoletnich) będą w pewnym zakresie wyłączone z systemu handlu emisjami. Jest jednak także drugi ważniejszy aspekt sprawy, na który od dawna wskazywał T. Żylicz, a mianowicie zbędność handlu uprawnieniami w warunkach przystania na regulację bezpośrednią opartą na restrykcyjnych pozwoleniach zintegrowanych. Regulacja ta wraz z regulacją pułapów emisyjnych powoduje, że tak naprawdę nie ma czym handlować, ponieważ zobowiązane przedsiębiorstwa muszą prowadzić równoległe programy ograniczania emisji.

UE na podstawie dyrektywy 2003/87/WE wprowadziła od 1 stycznia 2005 r. system handlu gazami cieplarnianymi w ramach własnej organizacji jako tzw. Europejski System Handlu Gazami Cieplarnianymi (European Trading System - ETS) obejmujący 23 kraje UE oraz Szwajcarię i Norwegię. Dyrektywa 2003/87/WE, ustanawiając program handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych realizuje porozumienie z Kioto. Na obecnym etapie dopuszcza się tylko handel CO2. ETS ma jednak rozwojowy charakter, ponieważ zakłada ewolucję w kierunku pozostałych gazów cieplarnianych oraz poszerzenie listy sektorów objętych handlem.

Zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE systemowi handlu emisjami w Polsce podlega obecnie prawie 900 instalacji o większych rozmiarach. W szczegółowym ujęciu handel emisjami obejmuje następujące instalacje:

·        sektory energetyczne (urządzenia do energetycznego spalania paliw powyżej 20 MW z wyłączeniem spalania odpadów niebezpiecznych i komunalnych), rafinerie ropy naftowej, baterie koksownicze,

·        wytwarzanie i przetwórstwo żelaza i stali (produkcja spieków rud żelaza z topnikami, produkcja surówki żelaza i stali o wydajności większej niż 2,5 t/h),

·        przemysł mineralny (produkcja klinkieru i wapna, wanny szklarskie i instalacje do produkcji włókna szklanego, instalacje do produkcji ceramicznych materiałów budowlanych),

·        inne (obiekty produkcji pulpy papierowej, cukrownie oraz obiekty produkcji papieru i kartonu).

Instalacje uczestniczące w handlu emisjami CO2 zwolnione są z wymogów efektywności energetycznej, co może im pomóc w łatwiejszy sposób uzyskać pozwolenia zintegrowane.

Na drodze do uruchomienia i sprawnego funkcjonowania handlu dwutlenkiem węgla w polskiej gospodarce stało wiele przeszkód. Po pierwsze - od samego początku był to problem przygotowania odpowiednich przepisów wewnętrznych oraz przyjęcia w 2004 r. tzw. I Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień (I KPRU). Jeśli Polska nie wypełniłaby warunków dyrektywy co do zakresu niezbędnych przedsięwzięć organizacyjno-prawnych, to mogłaby zostać wyłączona z I etapu funkcjonowania systemu, co w efekcie mogłoby okazać się stratą dla Polski. Wprawdzie Polska nie była jedynym krajem spóźniającym się z przygotowaniami do handlu emisjami CO2, niemniej w sytuacji państwa mającego nadwyżki pozwoleń straty mogłyby okazać się bardzo duże w finansowym wymiarze. Po drugie - na początku 2005 r. powstał problem z perspektywy UE, że Polska przyznaje swoim przedsiębiorstwom zbyt dużą liczbę uprawnień emisyjnych, co miałoby być sprzeczne z unijnymi zasadami polityki konkurencji a to dlatego, że z jednej strony nadzwyczajne zyski przedsiębiorstw polskich z tego tytułu poprawiałyby ich pozycję konkurencyjną wobec firm w Europie, z drugiej natomiast byłaby to nieuzasadniona pomoc publiczna dla naszych przedsiębiorstw.

W I Krajowym Programie Rozdziału Uprawnień z 2004 r. Ministerstwo Środowiska zakładało limit krajowy emisji na poziomie 286 mln t CO2, co szacunkowo dawało wolną nadwyżkę w wysokości około 50-60 mln t. Komisja Europejska nie zatwierdziła na początku 2005 r. polskiego planu rozdziału uprawnień i stwierdziła, że Polsce należy się tylko 239 mln t. Niewątpliwie ta decyzja UE schładza nadzieje na wielkie możliwości spieniężenia nadwyżek pozwoleń. Niemniej jednak nawet ta zmniejszona nadwyżka w wysokości 26 mln t w warunkach 2005 r. przy ówczesnym kursie pozwolenia na rynku europejskim 24 euro/t dawałaby przychody w wysokości 600 mln euro.

W ślad za obniżeniem limitu dla Polski nastąpiły redukcje limitów w KPRU dla poszczególnych przedsiębiorstw w stosunku do rozdziału z 2004 r. Wywołało to ostre niezadowolenie zarówno w sektorze elektrowni, jak również w sektorze ciepłownictwa. W wyniku negocjacji powstał kompromisowy plan rozdziału pozwoleń. Ostatecznie największe redukcje zastosowano wobec hutnictwa i cementowni a elektroenergetyka, ciepłownictwo i huty szkła wydają się być potraktowane lepiej w końcowym rozdziale uprawnień. Elektroenergetyka i ciepłownictwo absorbują większość polskiej puli pozwoleń (70 %). Ze względu na opóźnienia w we wdrażaniu sytemu polskie przedsiębiorstwa nie sprzedały w 2005 r. żadnych uprawnień na rynku europejskim. Jest to ewidentna i nieodwracalna strata dla polskiej gospodarki i polskiej energetyki.

Teoretycznie handel emisjami CO2 mógł się rozpocząć w I poł. 2006 r. Do tego jednak Polska musiała dysponować systemem rejestracji danych o emisji CO2. Rejestr poziomu emisji jest warunkiem sine quo non handlu europejskiego. Problemy techniczne i formalne zostały rozwiązane dopiero z początkiem lipca br. a handel emisjami ruszył w II poł. września. Trzeba jednak zaznaczyć, że obecnie ceny giełdowe uprawnień kształtują się już tylko na poziomie 12-16 euro/t a wiec przychody z handlu (jeśli zostanie uruchomiony na szerszą skalę) okażą się dużo niższe niż planowano. II KPRU na lata 2008-2012 jest już gotowy. Problem jest o tyle ważny, że - jak przewiduje większość obserwatorów - Komisja Europejska nie powiedziała ostatniego słowa, co do poziomu emisji dwutlenku węgla dla Polski w latach 2008-2012. Najbardziej prawdopodobnym scenariuszem będzie dalsza redukcja limitów emisji dla polskich przedsiębiorstw. Argumentem za obniżeniem jest fakt, że ETS ma zbyt łagodne ograniczenia brzegowe, co powoduje zmniejszenie liczby transakcji i systematyczny spadek cen giełdowych.

Warto zauważyć, że system handlu uprawnieniami CO2 jest obciążony znacznym subiektywizmem ze względu na biurokratyczny sposób podejmowania decyzji alokacyjnych. Daje to możliwość nierównego traktowania niektórych branż czy niektórych przedsiębiorstw. Również koszty transakcyjne wdrożenia systemu nie są niskie, jak głosi teoria.

Od 1 stycznia 2002 r. podatkiem ekologicznym (opłatą produktową) objęto opakowania z tworzyw sztucznych, z aluminium (do 300 l), z blachy białej i lekkiej, z papieru i tektury, z materiałów naturalnych i opakowania wielomateriałowe oraz następujące produkty niebezpieczne: urządzenia klimatyzacyjne i chłodnicze zawierające CFC i HCFC oraz chłodziarki i zamrażarki zawierające CFC i HCFC, akumulatory niklowo-kadmowe, ogniwa i baterie galwaniczne, lampy wyładowcze, oleje smarowe, opony[30].

Obowiązujący w Polsce system podatków ekologicznych nie jest czystym systemem podatkowym ani czystym instrumentem ekonomicznym, ponieważ występuje w nim z jednej strony związanie zapadalności z osiągniętym poziomem odzysku i recyklingu, z drugiej natomiast obciążenie wytwórców, importerów i sprzedawców opakowań i niebezpiecznych produktów. Podatki ekologiczne są tu uwarunkowane niezrealizowaniem założonego stopnia odzysku i recyklingu, co znaczy że przedmiotem opodatkowania nie jest produkt a różnica między wymaganym a osiągniętym w danym roku stopniem odzysku lub recyklingu. De facto instrument ten służy nie tylko regulacji ekonomicznej, lecz także z uwagi na standardy recyklingu zawiera regulację typu CAC. Ze względu na warunkowy charakter obciążenia opłata produktowa w polskim wydaniu jest w pewnym sensie odwróconym systemem depozytowo-refundacyjnym, w którym zorganizowanie systemów utylizacji i recyklingu - we własnym zakresie lub na zlecenie - przerzucono na przedsiębiorców. Ma to związek z tym, że znaczna część opodatkowanych produktów pierwotnie miała podlegać systemowi depozytowo-refundacyjnemu i ich przeniesienie do podatku ekologicznego należy uznać za sprytny wybieg ominięcia finansowania zewnętrznego kaucji zwrotnej.

Oddziaływanie na decyzje ekonomiczne opłat produktowych ma zbliżony charakter do opłat ekologicznych, ponieważ o wyborze decyduje producent (przedsiębiorca) a nie konsument. Złożona konstrukcja opłat produktowych i potrzeba szerokiego monitoringu powoduje, że system ma charakter zbiurokratyzowany.

W funkcjonowaniu systemu dają się zauważyć pozytywne i negatywne strony. Pozytywną stroną jest przede wszystkim to, że generalnie system funkcjonuje a przyjęte normy odzysku i recyklingu są w kolejnych latach realizowane z nadwyżką. Wysokie wskaźniki zostały osiągnięte przede wszystkim w zakresie tektury i papieru. W efekcie roczne wydatki przedsiębiorców na opłatę produktowi stanowią tylko 10% kwot prognozowanych w 2001 r. Do dodatkowych pozytywnych stron należy zaliczyć:

·         powstanie wielu przedsiębiorstw odzysku i recyklingu; można więc stwierdzić, że udała się próba stworzenia branży odzysku czy recyklingu; powodzenie w tym zakresie oznacza uzyskanie drugiej dywidendy, to jest stworzenie nowych miejsc pracy;

·         system opłat produktowych generuje popyt na odpady, co jest dowodem na efektywne użycie mechanizmu rynkowego w ochronie środowiska.

Za negatywną stronę przyjmuje się to, że w systemie funkcjonuje zbyt duża liczba przedsiębiorstw odzysku i recyklingu. Należy jednak pamiętać, że Polska świadomie wybrała w tym zakresie duży zakres konkurencji na rynku recyklingu i odzysku. Niekiedy system jest postrzegany jako pole nadużyć i bałaganu z przejawami hochsztaplerstwa i wybiegów niektórych przedsiębiorstw (np. supermarketów). Wskazuje się także, iż brak wyraźnego postępu w organizacji zbiórki selektywnej jest istotnym zagrożeniem dopływu odpadów do utylizacji i recyklingu, ponieważ system wianuje przede wszystkim recyklerów. Dla przedsiębiorstw ekonomiczniejsze okazały się zlecone sposoby utylizacji i odzysku.

System opłat produktowych rozwija się przez obejmowanie coraz mniejszych przedsiębiorców, sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz samochodów używanych z importu (opłata recyklingowa).

Oceniając zakres wdrożenia podatków ekologicznych można stwierdzić, że został zrobiony poważny krok we właściwym kierunku. Dla pełnej oceny realizacji ekologicznej reformy podatkowej w Polsce ważne jest to, że kluczowe produkty, to jest paliwa i energia, nie zostały objęte opłatą produktową. Niemożność uzgodnienia stanowisk w Sejmie, ze względu na strukturę polskiej energetyki, sprawiła odroczenie opodatkowania paliw. Niemniej jednak pozostaje on sprawą otwartą w związku z zaleceniem UE z 1997 r. w sprawie podatku energetycznego (energy tax) obejmującego paliwa napędowe i paliwa do ogrzewania z możliwością indywidualnego kształtowania rozwiązań w poszczególnych krajach Unii.

Pierwotnie proponowany system depozytowo-refundacyjny w Polsce był niezgodny z zasadą rozłączności podatków ekologicznych z kaucjami zwrotnymi, ponieważ zamierzano wprowadzić go przejściowo w wersji mieszanej, właśnie produktowo-depozytowej. Związane było to z próbą czasowego uniknięcia finansowania zewnętrznego systemu. Mieszanymi systemami produktowo-depozytowymi z częściowym zwrotem miały być objęte: oleje smarowe, akumulatory i opony. Czysta kaucja zwrotna miała obciążyć tylko lampy wyładowcze Ostatecznie jednak systemem depozytowo-refundacyjnym udało się objąć jedynie akumulatory ołowiowe, pozostałe produkty zostały przeniesione do podatku ekologicznego[31].

Co się tyczy energii odnawialnej to jej wspieranie wynika z dyrektywy 2001/77/WE w sprawie promocji energii elektrycznej wytwarzanej w odnawialnych źródłach energii na wewnętrznym rynku oraz dyrektywy 2003/30/WE w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw i innych paliw odnawialnych. W Polsce nie ma promocji energii odnawialnej za pomocą taryf, tak jak to jest w większości krajów UE. Promocja energii elektrycznej opiera się (tak jak w Wielkiej Brytanii i Belgii) na nałożonym na dostawców energii elektrycznej obowiązku zakupu energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Obowiązek ten jest kontrolowany przez umorzenie świadectw pochodzenia. W razie niewykonania obowiązku przedsiębiorstwa ponoszą opłatę zastępczą w wysokości 240 zł/MWh. Postawiony cel 9-procentowego udziału energii odnawialnej w bilansie energii elektrycznej w 2010 r. trudno będzie jednak osiągnąć. W drugim przypadku natomiast pakiet ustaw o biopaliwach wprowadza cele wskaźnikowe minimalnego udziału biokomponentów i paliw odnawialnych w paliwach napędowych dla transportu. Za korzystne należy uznać złagodzenie wymogów i warunków uzyskania dopłat do upraw roślin energetycznych.

5. Zakończenie

Poszczególne nauki ekonomiczne próbują określić istotę trwałości i rozwoju zrównoważonego, formułując kryteria jego pomiaru i oceny. Radykalne koncepcje teoretyczne preferujące trwałość ekologiczną zderzają się z praktyką. Próby praktycznego wypełnienia treści rozwoju zrównoważonego pokazują wyraźnie, że nie tylko ekologia i środowisko są ważne. Istotne są także interesy gospodarki i współczesnego społeczeństwa. Stąd też kategoria rozwoju zrównoważonego w praktycznym wymiarze zawiera elementy subiektywne i eklektyczne o zmiennym charakterze i nie jest czymś raz na zawsze danym.

Wpływ na kształt instrumentów ochrony środowiska i promocji rozwoju zrównoważonego oraz polityki ekologicznej każdego kraju mają dobrowolne uzgodnienia międzypaństwowe. Wpływają one na wewnętrzną regulację administracyjno-prawną i ekonomiczną środowiska. Międzynarodowe zobowiązania Polski oraz akces Polski do UE zaowocowały istotnymi zmianami ustawodawstwa i polityki ekologicznej państwa, w tym przede wszystkim zaostrzeniem norm i standardów technologicznych, zasadniczą zmianą regulacji bezpośredniej poprzez wprowadzenie kategorii pozwolenia zintegrowanego oraz skromnym wdrożeniem nowych instrumentów ekonomicznych. Czynnikiem decydującym o reformie polskiego instrumentarium były przede wszystkim wymagania UE, w mniejszym stopniu inne uzgodnienia międzynarodowe.

W wyniku dokonanych w ostatnich latach zmian nie zaszło pożądane przesunięcie w relacji między instrumentami CAC i IB. Wręcz przeciwnie w nowej sytuacji rola CAC jest dominująca, przez co zakres regulacji ekonomicznej jest wyraźnie ograniczony. A zatem postęp w dziedzinie implementacji nowych instrumentów ekonomicznych należy uznać za daleki od pożądanego ideału. Praktyczne rozwiązania wprowadzono w zakresie podatków ekologicznych, obejmując nimi odpady opakowaniowe, sprzęt AGD, używane samochody z importu oraz istotną grupę szkodliwych produktów. Depozyt zwrotny został wprowadzony tylko na jeden produkt. Nie ma natomiast jeszcze systemów handlu emisjami, z wyjątkiem europejskiego handlu CO2.

Każdy instrument ma swoje rzeczywiste zalety, ale też ma swoje wady i ograniczenia w możliwościach implementacji oraz skuteczności ekologicznej i efektywności ekonomicznej. Nie istnieją w tej dziedzinie środki cudowne i bezkosztowe. Zastosowanie takiego, czy innego rozwiązania przynosi prawie zawsze pozytywne efekty dla środowiska, lecz może to mieć i najczęściej ma negatywny wpływ na gospodarkę i społeczeństwo. Okazuje się także, że również nowe instrumenty ekonomiczne tylko w teorii są łatwe do implementacji i generują niewielkie koszty transakcyjne.

Dlaczego występuje awersja do wdrożenia nowych instrumentów ekonomicznych, które rzeczywiście mają atrybuty skuteczności? Nie licząc ograniczeń międzynarodowych i błędów w procesie negocjacji z UE, trzeba być świadomym, że branże nie są równe co do apetytu na kapitał naturalny i zdolność asymilacyjną. Naruszenie interesów poszczególnych branż, efekty redystrybucyjne, wpływ na konkurencyjność i na wzrost gospodarczy powodują, że nowe instrumenty - słuszne z ekologicznego punktu widzenia - są trudne do wprowadzenia, ponieważ w praktyce nie można łatwo uzyskać dla nich wystarczającej akceptacji społeczno-politycznej. W Polsce dodatkowym problemem jest także to, że nowe instrumenty prowadzą do zmiany dotychczas istniejącego w kraju systemu instrumentów ekonomicznych, opartego na opłatach ekologicznych i redystrybucji środków przez fundusze ekologiczne.

Prof. dr Joost Platje

Opole University, Faculty of Economics

The Level of National Income and Priorities in Sustainable Development

1. Introduction

Sustainable development may be interpreted as an extention of economic development. The concept of economic development is often interpreted broadly, not only involving economic growth, but also significant changes in social structures, worldview, national institutions, a reduction in income inequality and the elimination of poverty.[32] Implicitely, there is a focus on social issues, in contrast on economic growth theories, in particluar neo-classical, which often implicitely assume perfectly working markets which will solve all social problems. Interpreting sustainable development as an extention of economic development by explicitely including intra-generational and environmental issues brings up the question which issues receive priority: economic, social or environmental?

Economic development focuses on ways to improve social conditions, in particular in underdeveloped countries[33], while the concept of sustainable development has its roots in concern about natural resources and the environment.[34] Formal declarations are relevant, but an important question is what are the priorities in reality? In this article, it is argued, based on rather theoretical considerations, in general economic development receives priority. With an increase in national income, social issues may receive more attention, which often depends on institutions such as democracy[35], while it is more and more recognised that social issues such as access to food, housing, health care and education are a pre-condition for economic growth. Environmental issues are important when it concerns access to life-sustaining environmental sources such as water. Generally speaking, environment is of little interest as the paradigm "environmental protection costs economic growth" seems to prevail. However, with an increase in national income per capita, money becomes available to solve locally-specific environmental problems, while transboundary and global environmental issues (e.g. climate change, biodiversity) receive more attention.

            In this paper, focus is on a general analysis of economic, social and environmental priorities in the context of different levels of economic development. This should create a basis for more detailed research on priorities regarding different components of the categories "economic, social and environmental priorities" is required.

            In Section 2, the priority of economic growth will be discussed. In Section 3 the relation between economic, social and environmental priorities are discussed, and arguments are presented for the hypothesis that an increase in real national income per capita leads to an increase in interest in environmental issues on a global scale. In Section 4 a simple classification of the level of national income in different countries and priorities is presented.

2. The priority of economic growth

As the quote below shows, economic issues, in particular economic growth, seem to receive priority over social and economic issues:

"For the past three decades, a primary focus of world economic attention has been on ways to accelerate the growth rate of national incomes. Econmists and politicians from all nations, rich and poor, capitalist, socialist, and mixed, have worshiped at the shrine of economic growth."[36]

This may be related to the need to produce in order to fulfil the basic needs in order to survive, to reduce poverty and to provide housing, health care, education, etc. A standard microeconomic explanation for why economic growth still receives priority when real income per capita is high is the empirical observation that the large majority of people prefers more to less. A quote from George Bush Sr. is an example of "economics first", with the hidden assumption that markets work properly and are able to achieve a proper level of welfare for current and future generations.

"The primary economic goal of my administration is to achieve the highest possible rate of sustainable economic growth. ... Growth is the key to raising living standards, to leave a legacy of prosperity for our children, to uplifting those in need, and to maintain America's leadership in the world."[37]

The moment market institutions work properly, and competiton prevails, this implies that everyone has access to factors of production and equal opportunity to compete in the market.[38] The underlying assumption is that the so-called "trickle-down" effect works. The "trickle-down theory of development" means that

"... development is purely an economic phenomenon in which rapid gains from the overall growth of gross domestic product and income per capita would automatically bring benefits (trickle down) to the masses in the form of jobs and other economic opportunities. The main preoccupation is therefore to get the growth job done while problems of poverty, unemployment, and income distribution are perceived to be of secondary importance."[39]

This belief is very strong in neo-liberal economics, which gained momentum in the 1980s and 1990s. The words of George Bush show the idea that economic growth will solve inter- and intra-generational economic and social problems. However, an interesting question is what is meant by "our children" and what is the implication of "maintain America's leadership in the world." When the USA or higly developed EU countries would focus on economic development in, say, underdeveloped Asian and African countries, this would threaten they leading position in the world. Thus, economic growth and solving social problems in these countries, although officially important, in practice receive little priority, of which the failure to spend 0.7 % of national income on national income may be an example.[40]

            The "interest" in social issues by the rich for the poor within and between countries is expressed by Jan Pronk as follows: „[w]ell-to-do people are not interested in the ideas of the poor, let alone their feelings of their fate. The poor are a burden and should not try to come close."[41]

            In reality, the market is not perfect and in many underdeveloped countries market institutions are weak or do not exist. Governments are often corrupted, and uninterested in the living circumstances of the population, in particular in non-democratic countries with no freedom of speech and press, as it is difficult to replace inefficient leaders. Furthermore, the division of property rights as well as a lack of well-defined property rights and contract-enforcement mechanisms are another example why economic growth and social equity is not achieved.[42]

3. Priorities - the economy versus social and environmental issues

Ideally, we "should be able simultaneously to eradicate corruprion, improve sanitation, end conflicts, global warming and malnutrition and win the war against communicable diseases."[43] However, the economist's argument for the need for priorities is the existence of scarcity - there are limited resources, thus we have to make choices in order to deal effectively with problems.

            Whether economic, social or environmental issues receive priority in a country depends, to a large extent, on the involvement of different stakeholders (participation) in the democratic process. Putting it simply, when there is a lack of democracy, civilians have large difficulties to express their priorities. As the history of former socialist economies in Central and Eastern Europe shows, the government / planner set priorities of development. Emphasis was on fast growth of production and guaranteeing full employment, while environmental issues received little attention in practice. For individual citizens living in strongly polluted areas it was very difficult to express their dissatisfaction and to change the situation.[44] A lack of democracy and stakeholder participation seems to have negative consequences for the environment. For example, most of the large multinational enterprises have their headquarters in the highly developed countries of the European Union and the USA. Although the main aim of these companies is profit, in their homecountries they also focus on environmental and social issues due to government regulation and pressure from civil society. Less developed countries are often characterised by weak governments, a lack of regulation, weak enforcement mechanisms, a lack of democracy and an undeveloped civil society. As a result, social and environmental issues are often sacrificed in these countries by the same multinationals for the sake of profit.[45]

However, although in, for example, the European Union sustainable development receives on paper high priority, there is also here a tendency to sacrifice environmental issues for the sake of economic growth. A good example is what Keijzers writes with respect to Schiphol airport in the capital of the Netherlands, Amsterdam.[46]

"Schiphol has only partly complied with environmental standards because the economic and social interests at stake are so significant. ... [D]iscussions of the energy-use issues relating to air transport are easily shut down when business and industry representatives mention the need to stay competitive internationally."[47]

Thus, although environment is important, on a national scale, highly developed countries seem to focus on economic and social issues. On a global level, environmental issues seem to receive priority over social issues.[48] One reason may be the obvious fact that the poor in less developed countries have no voice in the political process in highly developed countries. Another argument is that the ecosystem and biodiversity in developing countries is important for the economy of developed countries, while, for example, genetic diversity is a resource for development of medicine. Within this context, it may be argued that "when the developed "North" and global business comes together, environmental issues receive priority above poverty issues." [49] Furthermore, it can be argued that "economy by its nature receives priority over social and environmental issues" as "economy creates resources to defend its interests." [50]

Standard economic theory shows that production and consumption are accompanied by environmental problems such as pollution and destruction of natural resources and the generation of waste. Thus, the economy grows at the expense of the environment. When, as was argued, economic issues receive priority, the approach will rather be that environmental protection costs money. First basic economic and social needs should be fulfiled, before we start to reduce environmental problems. As a consequence, when income per capita increases, an increase in demand for environmental protection can be expected. In other words, environmental issues seem to be a luxury good.[51] Of course particular environmental issues such as access to clean water may receive priority in poor countries, as this directly influences human health which, in turn, influences the production possibilities of an economy. The point is that most of the environmental problems have only indirectly and long-run effects on human health and welfare, and people seem to be most interested in their own welfare and the welfare of their spouse and close environment.[52]

4. Priorities and the level of national income

Based on the idea that the economy should generate sources for environmental protection, the world can be divided on the basis of priorities towards social issues and environmental protection. When economic issues receive priority, a question is whether social or environmental issues receive priority when national income per capita increases, taking into consideration different types of environmental problems (for definitons see Table 1).

Locally-specific environmental problems are likely to receive priority over transboundary and global environmental problems for at least two reasons. First of all, the source of the problem is at the same location as the consequence, thus it is relatively easier to deal with these problems than with transboundary and global problems. Secondly, locally-specific and transboundary environmental problems such as air pollution and pollution of rivers more directly influence welfare of citizens. "When many people face the consequences of pollution ... they become aware of the problems: people who get ill work less and make more extensive use of health care."[53] Climate change has more dispersed and uncertain effects.

Table 1. Types of environmental problems[54]

Type of environmental problems

Location of cause and consequence of environmental problem

Example

Locally-specific

In one area (e.g. city).

Traffic jams, air pollution, noise.

Transboundary

In different areas / regions / countries (bilateral problems).

Acid rain, pollution of some rivers.

Global

Everywhere on the planet.

Greenhouse effects, climate change.

Table 2. Different countries - different environmental priorities[55]

Type of Country

Example

Priority

Low income countries

Africa, India, China

Socio-economic development.

Middle income countries

Central and Eastern Europe

South America

Socio-economic development. Locally-specific environmental problems, but money is a problem.

High income countries

Scandinavia Germany, the Netherlands, USA, etc.

Have resources to solve locally- specific environmental problems. More interested in global environmental problems than in social issues on a global scale.

            As follows from the following quote, low income countries seem to be more interested in social issues than in environmental issues:

"Despite the obvious diversity of countries and classification schemes ... most Third World nations share a set of common and well-defined goals. These include a reduction in poverty, inequality and unemployment; the provision of minimum levels of education, health, housing, and food to every citizen; the broadening of economic and social opportunities; and the forging of a cohesive nation state."[56]

In highly developed countries social issues are important, but as housing, health care, education and food is accessible to the large majority of the population, environmental issues seem to receive more attention than in less developed countries.[57] An interesting and complicated issue for further research is whether environment or social issues receive priority in developed countries. As was argued earlier, when a choice has to be made, social issues receive priority. A simple argument is that people rather look at their own benefits / utility in the shorth-run, and that, following Maslow, first basic physiological needs such as food, housing and health care should be fulfiled before other issues become important. Food and housing give more direct utility than the beauty of nature.

            As shown in Table 2, with respect to priorities the world can be rougly divided into three different types of countries. For less developed countries socio-economic development receives attention before environmental issues. This is related to wide-spread poverty and high population growth in most of these countries. Environment may be of interest when it concerns life-sustaining goods such as water.

            The second group concerns middle-income countries of which South-American countries and former socialist countries such as Poland and Ukraine are examples. Their level of socio-economic development is higher than in the first group. However, large problems with unemployment and relative poverty exist. Locally-specific problems receive more attention, but there is a lack of funding to solve these problems. The following quote concerning Poland at the beginning of the 1990s shows that when the choice is between, for example, employment and environmental pollution, for many people the answer is simple:

""Acording to the Public Opinion Research Centre, two thirds of the population living in areas that have experienced severe environmental degradation are against the closure of polluting plants or directing investment toward clean-up." The official report on environmental business opportunities which mentioned this then added, paradoxically, that people "prefer being poisoned slowly to losing their jobs and thus experiencing an immediate reduction in their income.""[58]

Higly developed industrial countries often concentrate their efforts on global environmental problems, such as climate change.[59] These countries have resources to solve locally-specific environmental problems. In the Netherlands many examples can be found of industrial sites, residential sites and canals that were cleaned-up.[60] However, despite technological development, re-use and recycling, there are problems which continuously worsen, such as waste from consumption.

4. Concluding remarks

           

In this article it was argued that, generally speaking, economic growth receives priority over social and environmental issues. Social issues often seem to be of greater importance than environmental issues. Environmental issues seem to become more important when it concerns life-sustaining goods such as water, when people are affected in the form of diseases or when it is of economic importance (environmental resources as a production factor). Thus, when real national income per capita increases and many social issues are, to a certain extent, solved, first locally-specific and transboundary environmental problems and later global environmental problems receive more attention. An interesting question for further research is whether this increasing interest in global environmental problems is based on a kind of Maslovian hierarchy of needs, or whether it is related to the threat of potential economic costs in case of climate change and loss of potential benefits in case of destruction of biodiversity.

            The analysis in this article is based on the assumption that people first look at the short-term direct visible benfits and costs for themselves and their close environment, region and country. The implication of this assumption and the presented priorities is that when we want to solve, for example, global environmental problems, this should be taken into account when creating win-win situations (incentive compatibility). Thus, reducing CO2 emission in China should be a result of an increase in, for example, energy efficiency of production. A real challenge remains the paradigm of growth. The moment a highly developed economy faces a recession, environmental issues may receive less attention. Furthermore, processes of globalisation have as a consequence that not only production, but also environmental and social problems become global. This brings up the issue of global governance for finding ways of solving the most important problems in the world, as, for example, local, regional and national governments seem to have less and less influence on achieving sustainable development at their own territory.

.  

dr Maciej Rudnicki

"Zasada zrównoważonego rozwoju w programowaniu i realizacji publicznych inwestycji proekologicznych".

Polityka ekologiczna kształtowała się w Polsce na przestrzeni ostatnich lat w zmieniającym się otoczeniu ustrojowym, prawnym, gospodarczym i finansowym[61]. Dokonujące się przemiany wywierały wpływ na sposób podejścia do ochrony środowiska, do systemu prawa ochrony środowiska[62] i polityki ekologicznej[63]. J.Śleszyński zwraca uwagę na to, że ekonomiczne instrumenty polskiej polityki ochrony środowiska oparte są o ukształtowaną w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia zasadę sprawcy i odpowiedzialności powszechnej[64].

Przemiany polityczno-ustrojowe i społeczno-gospodarcze w Polsce, na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX wieku, stały się asumptem do sformułowania nowego podejścia do polityki ekologicznej. Było to zgodne z nurtem przemian gospodarczych i społecznych dokonujących się w całym regionie[65]. 10 maja 1991 roku Sejm RP podjął uchwałę aprobującą przyjętą rok wcześniej przez Radę Ministrów Politykę Ekologiczną Państwa[66]. Sformułowana wówczas polityka ekologiczna, nazwana później Pierwszą Polityką Ekologiczną Państwa (dalej także w skrócie: I PEP), stała się nie tylko deklaracją polityczną, ale również podstawą ustrojową dla programowania i realizacji przez administrację publiczną działań na rzecz ochrony środowiska. W roku 2000 przez Sejm została przyjęta Druga Polityka Ekologiczna Państwa (II PEP)[67]. Następnie w roku 2002 przez Radę Ministrów została opracowana Polityka ekologiczna państwa na lata 2003-2006 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2007-2010[68]. Miała ona już ściśle określony charakter prawny, wskazany w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska[69] (dalej także w skrócie: u.p.o.ś.)[70]. Zgodnie z przepisami tej ustawy polityka ekologiczna państwa ma na celu stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska[71], określając w szczególności: cele ekologiczne,  priorytety ekologiczne, rodzaj i harmonogram działań proekologicznych,  środki niezbędne do osiągnięcia celów, w tym mechanizmy prawno-ekonomiczne i środki finansowe. Politykę ekologiczną państwa przyjmuje się na 4 lata, z tym że przewidziane w niej działania w perspektywie obejmują kolejne 4 lata[72]. Politykę ekologiczną państwa uchwala Sejm na wniosek Rady Ministrów[73]. Organ wykonawczy województwa, powiatu i gminy, w celu realizacji polityki ekologicznej państwa, sporządza odpowiednio wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska. Programy, o których mowa, uchwala odpowiednio sejmik województwa, rada powiatu albo rada gminy[74]. W roku 2002 został także opracowany Program Wykonawczy do II Polityki Ekologicznej Państwa na lata 2002-2010[75], wskazujący konkretne działania oraz instrumenty służące realizacji celów wskazanych w II PEP.

Wymienione wyżej akty prawne oraz dokumenty oficjalne stanowią prawno-ustrojową oraz programową podstawę polityki ekologicznej obowiązującej w Polsce.

Wiodącą zasadą polskiej polityki ekologicznej jest przyjęta w Konstytucji RP[76] (dalej także w skrócie: Konst.) zasada zrównoważonego rozwoju, która została sformułowana w 1987 roku w tzw. Raporcie Brundtlanda Światowej Komisji do spraw Ochrony Środowiska i Rozwoju (ang. UNCED) i uznana przez społeczność miedzynarodową za wzorzec rozwoju społeczno-gospodarczego i postępowania w sprawach dotyczących środowiska naturalnego - w roku 1992, na Konferencji Narodów Zjednoczonych w Rio de Janeiro[77]. Podstawowym założeniem zrównoważonego rozwoju jest taka realizacja polityki i działań w poszczególnych sektorach gospodarki i życia społecznego, która prowadzi do zachowania zasobów i walorów środowiska naturalnego w stanie zapewniającym trwałe, nie doznające uszczerbku, możliwości korzystania z nich, zarówno przez obecne jak i przyszłe pokolenia, przy jednoczesnym zachowaniu trwałości funkcjonowania procesów przyrodniczych[78] oraz naturalnej różnorodności biologicznej[79]. Istotą zrównoważonego rozwoju jest równorzędne traktowanie racji społecznych, ekonomicznych i ekologicznych, co oznacza konieczność integrowania zagadnień ochrony środowiska z politykami w poszczególnych dziedzinach gospodarki[80].

Zasada ta powinna wywierać wpływ na strategię realizacji zadań publicznych związanych z ochroną środowiska i stanowić ważne wskazanie dla decydentów w sytuacji, gdy realizacja określonych, publicznych inwestycji proekologicznych (np. w dziedzinie zaopatrzenia w wodę pitną lub oczyszczania ścieków) może być zbyt kosztowna w odniesieniu do prognozowanych efektów ekologicznych. Chodzi tu chociażby o inwestycje na terenach rozproszonych i słabo zaludnionych, gdzie jednostkowe koszty inwestycyjne są dużo wyższe, a efekty ekologiczne znacząco mniejsze, niż na terenach o zwartej zabudowie i gęsto zaludnionych. Autor z niepokojem obserwuje nasilające się w ostatnich latach, przede wszystkim w Unii Europejskiej, a także w Polsce, zbyt rynkowe i gospodarcze podejście do realizacji zadań publicznych związanych z ochroną środowiska i traktowanie ich wręcz w kategoriach przedsięwzięć komercyjnych, co może prowadzić w dłuższej perspektywie do nierównego traktowania odbiorców usług proekologicznych. Nie chodzi w tym przypadku li tylko o samą kwestię realizacji inwestycji, ale także o znaczną dywersyfikację poziomu kosztów ponoszonych przez poszczególne grupy odbiorców proekologicznych usług publicznych. Przy podejmowaniu strategicznych decyzji o realizacji poszczególnych inwestycji należałoby większą uwagę przywiązywać do kwestii równoważenia racji ekonomicznych i społecznych, skłaniając się raczej ku mniejszemu rygoryzmowi w podejściu do efektów ekonomicznych i finansowych inwestycji, a większą wagę przypisując racjom społecznym i ekologicznym. Jest to na pewno trudne, w szczególności w Polsce, w okresie, gdy jednostki samorządu terytorialnego, tak jak cały sektor finansów publicznych, przeżywają problemy finansowe. Jednakże ekologia nie należy do wyborów łatwych. Można ją porównać do ochrony zdrowia, gdyż zarówno w ekologii, jak i też w ochronie zdrowia, należy mieć na uwadze to, że życie i zdrowie ludzkie, a także jakość życia ludzkiego, są kategoriami o statusie dobra najwyższej wartości, w stosunku do których nie można kierować się względami ekonomicznymi w takim stopniu, jak w odniesieniu do dóbr innej kategorii. W ocenie autora można przewidywać, że w niedalekiej przyszłości spór o charakter relacji ekonomicznych i środowiskowych w zakresie publicznych inwestycji proekologicznych, może się zaostrzyć. Konstatacja ta skłania ku poszukiwaniu nowej formuły kompromisu ekonomii z ekologią[81].

Zasada zrównoważonego rozwoju uzupełniana jest szeregiem zasad pomocniczych, które odnoszą się do istotnych kwestii ekologicznych.

Zasada przezorności oznacza, że działania mające na celu rozwiązywanie pojawiających się problemów ekologicznych powinny być podejmowane już wtedy, gdy pojawia się uzasadnione prawdopodobieństwo, że dany problem wymaga rozwiązania, a nie dopiero wtedy, gdy pojawia się całkowite potwierdzenie tego faktu[82]. Zasada ta powinna być jednym z ważnych wyznaczników działań inwestycyjnych w ochronie środowiska. Mając przykładowo świadomość negatywnego wpływu odpadów na środowisko naturalne i na zdrowie ludzkie, działania inwestycyjne w tym zakresie powinny być realizowane nawet mimo braku ostatecznych wyników badań lub przykładów uzasadniających ostatecznie ilościowe lub jakościowe, negatywne efekty oddziaływania poszczególnych kategorii odpadów.  Zasada przezorności została wprowadzona do systemu pierwotnego europejskiego prawa wspólnotowego Jednolitym Aktem Europejskim z dnia 17 lutego 1986 r. (dalej także w skrócie: JAE), który uzupełnił Traktat o Wspólnocie Europejskiej[83] (dalej także w skrócie: TWE)  o tytuł VII dotyczący ochrony środowiska[84]. W artykule 130 r ust. 2 TWE wprowadzono wówczas zapis, który stanowi, że działaniu Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego opierają się na zasadzie działania zapobiegawczego, zasadzie naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie „zanieczyszczający płaci". Traktat o Unii Europejskiej[85] (dalej także w skrócie: TUE) potwierdził znaczenie wspólnotowej polityki ochrony środowiska.

 Istotna jest także zasada prewencji, która zakłada, że przeciwdziałanie negatywnym dla środowiska skutkom emisji zanieczyszczeń powinno być podejmowane na etapie planowania i realizacji danych przedsięwzięć. Przy wyborze środków zapobiegawczych oraz sposobów likwidacji skutków określonych procesów lub zdarzeń, preferencje powinny uzyskiwać m.in. następujące działania: (1) na rzecz przebudowy modelu produkcji i konsumpcji w kierunku zmniejszania presji na środowisko, w szczególności poprzez stosowanie tzw. najlepszych dostępnych technik[86]; (2) zintegrowane podejście do ograniczania i likwidacji zanieczyszczeń i zagrożeń, zgodne z zaleceniami Dyrektywy Rady WE nr 96/61/WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i kontroli[87]; (3) wprowadzanie prośrodowiskowych systemów zarządzania procesami produkcji i usługami, zgodnie z ogólnoświatowymi i europejskimi wymaganiami w tym zakresie, wyrażonymi m.in. w standardach ISO 14000[88] i EMAS[89], programach czystszej produkcji oraz tzw. Responsible Care[90].

Ważnym warunkiem skuteczności działań na rzecz zrównoważonego rozwoju jest stosowanie zasady równego dostępu do środowiska przyrodniczego, co jest niezwykle istotne z punktu widzenia strategii publicznych inwestycji proekologicznych. Stosowanie bowiem tej zasady powinno skłaniać ku równemu traktowaniu, już na etapie planowania inwestycyjnego, potencjalnych beneficjentów proekologicznych usług publicznych, bez względu na realia ekonomiczne, czy też finansowe. 

W polityce gospodarczej i polityce ochrony środowiska bardzo ważna jest również zasada „zanieczyszczający płaci". Oznacza ona nałożenie pełnej odpowiedzialności, w tym materialnej, za skutki zanieczyszczania i stwarzania innych zagrożeń dla środowiska, na ich sprawców. Zasada ta została opracowana i przyjęta przez OECD[91] w 1972 roku i uznana przez Unię Europejską za zasadą prawną.

Stosowana w państwach wysoko rozwiniętych zasada pomocniczości,  zawarta przeważnie w konstytucjach krajowych, oznacza, iż władze publiczne wyższego szczebla powinny podejmować działania wówczas, gdy władze publiczne niższego szczebla albo społeczności lokalne i organizacje pozarządowe nie są w stanie tych działań skutecznie zrealizować. Na poziomie Unii Europejskiej zasada ta, wynikająca z Traktatu o Wspólnocie Europejskiej stanowi, że Unia podejmuje działania nie należące do jej kompetencji wówczas, gdy cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte przez państwo członkowskie[92]. W polskiej polityce ekologicznej stosowanie tej zasady oznacza stopniowe przekazywanie przez administrację rządową części kompetencji i uprawnień decyzyjnych dotyczących ochrony środowiska administracji samorządowej. W odniesieniu do realizacji zadań publicznych w dziedzinach takich, jak: zaopatrzenie w wodę pitną, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków lub zbierania i składowanie odpadów, zasada ta skutkuje większą odpowiedzialnością władz lokalnych za poziom i jakość proekologicznych usług publicznych, a co za tym idzie również za stan lokalnego środowiska naturalnego, co powinno znajdować wyraz w bardziej efektywnej realizacji lokalnych inwestycji proekologicznych. Z drugiej strony należy jednakże zauważyć ryzyko wystąpienia pewnych zagrożeń i negatywnych zjawisk związanych z przekazywaniem niektórych zadań na niższe szczeble. Chodzi przede wszystkim o zjawisko decentralizacji zadań bez jednoczesnego finansowego umocowania podmiotów, które przejmują dane zadania. Może to prowadzić nawet do osłabienia tempa inwestycyjnego lub nawet do zaniechania, z powodu braku środków finansowych, realizacji poszczególnych inwestycji proekologicznych. Dlatego też decentralizacji zadań w dziedzinie ochrony środowiska powinna towarzyszyć za każdym razem przemyślana i dobrze zaprojektowana reforma systemu finansów publicznych.

Zasada skuteczności ekologicznej i efektywności ekonomicznej ma zastosowanie do wyboru do realizacji określonych przedsięwzięć inwestycyjnych w ochronie środowiska, wymagających nakładów finansowych, a następnie, w trakcie i po zakończeniu ich realizacji, do oceny osiągniętych wyników. W praktyce oznacza ona dążenie do minimalizacji nakładów inwestycyjnych na jednostkę uzyskanego efektu. Jest to oczywiście pożądany model planowania i realizacji publicznych inwestycji proekologicznych, jednakże w praktyce trudny do osiągnięcia. Zasada ta nie powinna być raktowana, zdaniem autora, jako najważniejsza podstawa decyzji inwestycyjnych. Należy ją traktować jako istotną, ale nie jedyną, lecz uzupełniającą zasadę, w odniesieniu do zasady zrównoważonego rozwoju.

Stosowanie wymienionych wyżej zasad powinno skutkować stymulowaniem, w ramach polityki ekologicznej państwa, m.in. poprawiania stanu infrastruktury służącej ochronie środowiska i podnoszenia jakości, standardu i poziomu proekologicznych usług publicznych.

Paweł Bryła

Department of International Marketing and Retailing

Faculty of International and Political Studies

University of Lodz

1.      Methodology

Close co-operation with the SAPARD Agency Regional Office has been established in order to collect and analyse invaluable original data, which include: 1) regarding farmers: the types and costs of investments submitted for co-financing, the beneficiaries' profile, based on their age, gender, level and type of education as well as the size of and employment in their agricultural holdings[93]; 2) regarding food-processing businesses: their legal form, branch of activity, age of the firm or its owner, types and costs of investments submitted for co-financing, expected impact of SAPARD on the level of employment, production, productivity of labour, production capacity, suppliers, export behaviour, quality management systems, and contractual vertical market channel integration.

A number of research methods were considered while designing the study. The principal reason for selecting SAPARD documentation was the conviction about its relatively high credibility as the data source. Alternative research methods were rejected due to their costs, expected low rate of return of other research instruments, non-representative character of the sample, protection of personal data of SAPARD beneficiaries, likelihood of excessive subjectivity or even a danger of covering up or forfeiting data because of their sensitivity in the economic relations or their impact on the image of the study subjects.

A few important parts of this paper are based on a review of the relevant academic sources as well as policy documents and on theoretical reasoning.

2.      Major problems of Polish agriculture and food-processing industry

It seems that greater importance should be attributed to the relative labour productivity in the agriculture of the Central and Eastern European Countries (CEECs) (measured as a ratio of the output value per person employed in agriculture to the value added per employee in other sectors of the economy) than to the absolute figures. It turns out that the competitiveness of Polish agriculture measured in this way is lower than in other EU new member states and worse by half than in the EU-15. It is the result of a huge covert unemployment in the primary sector of the Polish economy. According to Janusz Rowiński[94], a million farms have no or very few market connections. The low productivity of agricultural labour in Poland constitutes one of the major obstacles to its successful integration into the EU. One of the major problems of Polish agriculture is obsolete machinery and equipment. It is estimated that only every seventh Polish farm is equipped well enough.

Some experts see a chance in the development of the organic agriculture or the so-called ecological alternative, as it may be a way to ‘consume the rent of underdevelopment' of the CEECs. Since the popularity of the organic food grows quickly in the European Union, which is accompanied by a fast expansion of areas granted a special certificate, the prospects for this kind of activity seem favourable. The increasing demand for organic products is stimulated by growing ecological consciousness of consumers and the rise in affluence of Western societies. Other reasons include higher quality and better taste of organic products and mere curiosity[95]. We must not pretend, however, that organic farming, which sometimes may be regarded as a model path to sustainable development, will solve the problems of CEECs' countryside in a miraculous way, because they stem to a large extent from the low productivity of production factors and from international circumstances. Although in the 1990s the number of organic farms in Poland increased six-fold, the scale of the phenomenon remains rather marginal because of insufficient profits. A significant barrier to their development is posed by weak distribution networks and processing industry for organic products.

To some extent, the low land productivity in the CEECs is a consequence of the production structure and the farm structure. Generally, the number of livestock per ha is lower than in the EU. Horticulture and viticulture are not so well developed. However, the yields per ha for the traditional crops are also significantly smaller than in the EU in most cases, which is due to many causes, including a lower use of external inputs like fertilisers and crop protection chemicals. The generally low productivity of factors in the agriculture of the CEECs is the result, inter alia, of their disadvantageous farm structures. During the period of the centrally planned economy, most of these countries had a low share of private holdings in their farm structures, ranging from zero in the Czech Republic to 13% in Bulgaria, with the notable exceptions of Poland (77%) and Slovenia (92%)[96]. The common feature of the CEECs that used to have a collectivised agriculture is that the dualistic character of their farm structures, consisting, on the one hand, of huge co-operatives and state holdings, and, on the other hand, of very small private farms or plots, is becoming outdated. This favourable trend is likely to continue, thanks to which the efficiency of the primary sector in these countries will grow. The great farms will reach a size allowing for a more sound management, whereas the small ones will increase their area so that they can take advantage of the economies of scale. However, the latter will produce mainly for their own needs and the local markets, which will prevent them from reaping substantial benefits from the integration with the EU, given their reluctance to form producer groups and co-operatives based on new principles.

In Poland, where the processes of collectivisation have never been strong, private farms occupy 83.7% of the agricultural area. Their average size is 7 ha, which is 38% of the EU average[97]. It should be noted, however, that the regional differences in my country are considerable (from 3 ha in the South to 16 ha in the Northeast). Since 1990s, Poland has undergone a process of polarisation of its individual farm structure. If we take a longer time horizon, we will realise that much faster had structural changes been taking place in the EU-15 countries than in Poland. Since 1960, the average size of an agricultural holding in the EU-15 has increased by 4/5, whereas in Poland not even by 1/5[98]. Therefore, either the CAP contributed to structural adjustments or the Polish economic system prevented them or - which is most probable - both factors played a role, together with the crucial impact of the sustained and dynamic development of the service sector in Western Europe. A structural reform of the agricultural sector in Poland is necessary to raise its productivity, irrespective of European integration.

It should be emphasised that the economic success of a given farm is not unequivocally determined by its size. Some experts claim that it is the quality of labour that is decisive[99]. Nevertheless, the production units should adapt their strategy to their area conditions. Smaller farms should adopt a strategy of differentiation, the example of which may be the production of local speciality articles, organic agriculture, agri-tourism. The main condition of success of such a strategy is the right recognition of market niches and placing there one's product, for which a minimum of marketing knowledge and a well-developed system of agricultural counselling are indispensable[100]. Bigger agricultural holdings may also use strategies aiming at reducing unit costs. It is estimated that in the Polish conditions it applies to about 15-20% of farms, which are capable of exploiting the economy of scale, whereas it concerns about a half of the EU-15 farms[101].

Moreover, it should be underlined that all CEECs' farms that wish to preserve or acquire a market character must create sufficiently strong links with the processing industry. Thanks to it, the standardisation of agricultural products and their appropriate quality would be ensured on the one hand, and the certainty of the outlet on the other. Vertical integration in the agri-food sector would contribute to the reduction of transaction costs, and thus increase the efficiency of the entire system. Finally, to face foreign competition, which is bound to increase, a concentration of enterprises is needed in certain branches (e.g. milk co-operatives), which will enable, inter alia, a better conduct of advertising and promotion activities. It may already be observed that as far as East-West agricultural trade is concerned, non-price competitiveness like economies of scale, technology gaps and strategies of product differentiation are gaining importance[102].

The situation of Polish food-processing enterprises has an important influence on the competitiveness of Polish farms, as it determines the ability to respond to the demand for high value-added products and the export opportunities. The low efficiency of the factories before EU accession resulted from their outdated technology as well as generally poor management skills. The industry was highly fragmented, which aggravated their chances to implement rapid modernisation strategies. At the end of 1990s, the average efficiency of Polish food industry was 2/3 below the EU average. This comparison was made on the basis of an index constructed with the use of three indicators: the efficiency of labour, the share of exports in total sales, and the quality of the production potential[103]. In addition to the demand pressures, Polish food-processing industry, especially the dairy and meat sectors, was confronted with the necessity to adjust to the transformation of its legal environment due to the introduction of highly demanding EU quality standards in the sanitary, veterinary and ecological domains. There was a need to start the implementation of the HACCP quality management system. The adjustments to be made were often very expensive, which justified some form of state intervention to help the firms concerned. It was the role of SAPARD. The emergence of export opportunities both within the enlarged EU and beyond constituted another important factor in the decision-making process regarding technology investments in Polish food-processing enterprises.

3.      Contribution of SAPARD to sustainable development of the rural areas

It must be noted that SAPARD contributed to the sustainable development of Polish (and not only Polish) rural areas in a variety of ways. In fact, it encompassed several measures addressed to different categories of stakeholders, like: farmers, food-processors, local administrative units, micro-enterprises, consulting firms etc. In terms of financial allocations, it was the sectoral logic which prevailed over the territorial approach, i.e. the bulk of the available resources went to agri-food sector.

Below you will find an attempt to analyse in depth so as to interpret in a graphical form possible impacts of SAPARD just within one of the proposed measures, namely the support granted to investments in agricultural holdings (graph 1). This measure was allocated 18.0% of all programme resources in Poland. You may notice how many interdependencies between the expected impacts occurred. For instance, even if a certain investment project was mainly productive in scope and aimed primarily at an improvement of the competitive position of a given farm, it usually had a number of indirect effects like higher income prospects or a reduction of exposure of farmers to harmful substances (social angle of the sustainable development triangle) and / or lowering pollution or waste generation (the ecological dimension). Some of these interdependencies were selected by the author as particularly relevant to the concept of sustainable development and were depicted with the use of arrows on graph 1. It is also worth noting that certain effects of SAPARD may be either final or intermediary depending on the type of a given investment proposal.

There exist strong correlations between the number of SAPARD applications by farmers across regions and the number of farmers assessing their holdings as having potential for further development, and the number of farms producing mainly for the market. It is significant that these correlations are much stronger than those between the number of SAPARD applications and the overall number of farms, if we ignore their development potential. Therefore, one may infer that SAPARD benefits mainly the best performing, optimistic and dynamic farmers, which may be controversial in the context of sustainable development. In fact we may face in this case the dilemma between the short and the long run. In the near future, it may be considered attractive to support subsistence farms on  social grounds, but in the long term it is those that are most competitive that will survive and constitute a healthy part of the economy. Obviously, a lot depends on 1) the ability of farms and other kinds of enterprises to move from this inefficient stratum to an internationally competitive position and 2) the ability of other sectors of the economy to become more competitive and absorb excess labour in the rural areas.

Source: own concept

Graph 1. Various paths leading to sustainable development of rural areas through investments in agricultural holdings

Therefore, it seems interesting to verify whether the profile of the actual beneficiaries of the programme resembles the characteristics of the average farmer. According to the results of the research carried out by the author, the average size of the agricultural holding of farmers applying for SAPARD in the Lodz region was 23 ha, and the median was 18 ha. ¾ of the applicants' farms had more than 12 ha. This is significantly above the corresponding levels for all the farms located in this area. The agricultural census of 2002 showed that over 60% of agricultural holdings in the Lodz voivodship had less than 5 ha, and less than 6% had more than 15 ha[104]. As far as the education level is concerned, out of the 42 applicants under study, 23 had secondary education, 8 graduated from a university or another higher-education  institution, 7 had only vocational training, 3 completed their education at the primary level, and for 1 farmer no data was available. This structure of the educational background of SAPARD applicants was largely incompatible with the proportions observed in the entire farming population in the Lodz region or in Poland. The 2002 census painted not a very bright picture in this regard: 42% of Polish farmers had only primary education or even incomplete primary education, 36% ended their education with a vocational training immediately after the primary school, 19% had secondary education, and a mere 1.4% boosted a higher-education diploma. Therefore, the average SAPARD applicant is much better educated than the average Polish farmer. On the one hand, it seems to be a positive phenomenon, as the public resources are allocated to the best prepared farm managers, but on the other hand, it is not entirely consistent with the solidarity and equality principles. Thus the economic angle seems to outbid the social one.

The SAPARD programme in the analysed food-processing firms will result in a growth of permanent employment (from 160.2 to 168.9 employees on average), value of production (from 41.4 to 49.7 million zlotys), and productivity of labour (from 411.7 to 439.5 thousand zlotys per capita). The median expected change of the quantity of raw materials used is 10.4%. The expected improvement of the production capacity use was 7.5 percentage points (starting from 62.2%). The share of production sold on foreign EU markets will increase from 0.9% to 8.0% on average). Therefore, the SAPARD programme contributes not only to product innovations, but also market innovations, whereas the expected impact of SAPARD on the level of polluting emissions is insignificant. The average reduction of polluting emissions was estimated at 1.0%, whereas the majority of enterprises did not expect any changes compared to the situation before the investment. The amount of managed waste was to grow by 17.8%, but these changes concerned less than 1/4 of the factories. However, it needs to be underlined that the interpretation of these results is not unequivocal, as the amounts of all (including managed) waste before and after the investment are unknown.

Through the measure which was addressed to the food-processing industry, SAPARD contributes to the development of backward contractual market channel integration. The establishment of a system of long-term contracts between the food-processing enterprises and farmers has clear advantages for both sides. It contributes to the stability of production on the part of farmers and to a consistent quality of raw materials for the industry, which, unfortunately, is very often lacking any quality management system. For instance, only 4 enterprises under study had HACCP, whereas 22 declared that it was being implemented. The proliferation of long-term contracts will facilitate the introduction of a quality management system and increase the chances of both parties to survive on the highly competitive Single European Market. Besides, it is beneficial all over the world[105]. Nevertheless, one should not neglect potential threats posed by the contractual system, including overintensification of the agricultural production methods with an excessive use of chemicals and monoculture as well as possible abuse of the monopsonistic position by the food processor[106]. According to Boehlje[107], the agri-food sector in the midst of a profound structural change based on: a) the transition from economic stages co-ordinated primarily by markets to tightly aligned food supply or value chains co-ordinated by negotiated linkages and b) the implementation of biological manufacturing and process control technology throughout the entire chain, enabling it to increasingly function as an assembly line. Despite the tacit recognition of the importance of the downstream food sector for the reform process in agriculture, comparatively little analysis has been afforded to the linkages between the up- and downstream sectors of the agri-food chain in the transition economies[108].

4.      Stimuli for SD in next generation rural development programmes in Poland

Important in conceptual terms as it was, SAPARD was primarily a preparatory ground for full-scale rural development strategies to be implemented after the accession of several CEECs into the EU. These second-generation programmes drew on the experiences gained in the pre-accession period, but offered a much wider range of instruments. The logic behind the rural development strategy for 2004-2006 is depicted in graph 2. Its construction stems from an official document adopted by the Polish Ministry of Agriculture in July 2004 and it seems somewhat controversial. In particular, the dichotomous structure of the policy logical framework may - in our opinion - lead to certain misunderstandings. Namely, the attribution of the phrase ‘sustainable development of rural areas' only to such objectives as: multifunctionality of agriculture, unemployment reduction and the improvement of living conditions of rural inhabitants and of socio-economic functions of the countryside, is not sufficient. The author of this paper argues that in fact this expression is relevant to all policy objectives enumerated under another subtitle ‘improvement of competitiveness of the agri-food sector', including: better efficiency and effectiveness, higher income in farming and in the rural areas and better safety and quality of food as well as the adoption of a marketing orientation by the industry. This dichotomy between ‘the sectoral' and ‘the territorial' seems a bit artificial, especially in Poland, where such a large percentage of the rural population is involved in farming. Furthermore, there is a mutual causal relationship between the economic progress achieved in the agri-food sector and a higher standard of living for the entire rural population and the multifunctionality of the countryside. This dichotomous structure of the strategy is reflected, albeit not rigorously, in the division of the financial portfolios in two rural development programmes for the same territory and the same period of time (see graphs 4 and 5 in annex). It has its origins in the historical division of competences between two directorates-general in the European Commission: DG AGRI and DG REGIO.

Source: own graph on the basis of: Ministry of Agriculture and Rural Development, Plan rozwoju obszarów wiejskich na lata 2004-2006, Warsaw 2004, p. 84-85

Graph 2. The goals of second generation rural development programmes in Poland

Finally, as far as the rural development strategy for 2007-2013[109] is concerned, it should be emphasised that its structure fits the sustainable development concept more adequately than the previously analysed documents. It contains three priority axes, which correspond roughly to the three angles of the classical triangle of sustainable development, and one axis which may be placed in the middle (graph 3).

Source: own concept

Graph 3. The attribution of priority axes of the Polish Rural Development Programme for 2007-2013 to the SD triangle

Axis 1 is centred around the goal of competitiveness improvement and contains such measures as: training, aid for young farmers, early retirement, modernisation of agricultural holdings, increase of added value of production, infrastructure development, farmers' participation in food quality schemes, information and promotion activities, producer groups and consulting services. Axis 2 deals with the natural environment with such instruments as: support for the so-called less favoured areas, Natura 2000 and water protection areas, agri-environment and non-productive investments, afforestation, forest environment, fight with natural disasters. Axis 3 aims at improving the quality of life in the countryside and its economic diversification. It encompasses the following instruments: diversification into non-agricultural activities, basic services for rural businesses and inhabitants, renewal and development of villages, creation and development of micro-enterprises, training and information. Axis 4 is constituted by the Community Initiative LEADER, which is concerned with the creation of networks of local actors coming from various backgrounds and encourages them to create and implement local development strategies.

Annex

Source: own graph on the basis of: Ministry of Agriculture and Rural Development, Plan rozwoju obszarów wiejskich na lata 2004-2006, Warsaw 2004, p. 108

Graph 4. The expected allocation of the resources available in the Rural Areas Development Plan in Poland for 2004-2006

Source: own graph on the basis of: Ministry of Agriculture and Rural Development, Uzupełnienie SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, Warsaw 2004, p. 140

Graph 5. The expected allocation of the resources available in the Sectoral Operational Programme in Poland for 2004-2006

Bartosz Bartniczak, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, WGRiT w Jeleniej Górze

Pomoc publiczna na ochronę środowiska w „nowych" państwach Unii Europejskiej*

1.Wstęp

Zainteresowanie problematyką udzielania pomocy publicznej datuje się dopiero na lata 50 XX wieku.[110] W związku z tym, nie wytworzyła się jedna, powszechnie obowiązująca definicja pomocy publicznej. Najogólniej rzecz ujmując można przyjąć, że pomocą publiczną są wszelkie środki państwowe przekazywane bezpośrednio czy też pośrednio przez państwo wybranym przedsiębiorcom, które stawiają ich w sytuacji korzystniejszej od ich konkurentów, stanowiące korzyść dla nich a jednocześnie będące kosztem dla państwa. Kwestie dotyczące natomiast udzielania pomocy publicznej na cele związane z ochroną środowiska zostały uregulowane w latach 70 XX wieku. W przypadku definicji pomocy publicznej na cele związane z ochroną środowiska można posłużyć się definicją zaproponowaną przez S. Czaję zgodnie z którą, pod pojęciem pomocy publicznej na cele związane z ochroną środowiska rozumieć można współudział lub udział instytucji publicznych w konceptualno - logistycznym i realizacyjnym wymiarze przedsięwzięć podejmowanych w zakresie szeroko rozumianej ochrony środowiska przyrodniczego. Udział oznacza pełną partycypację danej instytucji bez współuczestnictwa innych podmiotów. Jest to pełna realizacja zasady subsydiarności a pomoc publiczna łączy się z umożliwieniem danej grupie społecznej czy społeczności lokalnej realizacji danego przedsięwzięcia czy stworzenia możliwości korzystania z danego komponentu (waloru) środowiska przyrodniczego w oparciu o inne, niż często ekonomiczne kryteria (np. o kryterium jednakowych szans czy egalitaryzmu dystrybucyjnego). Współudział natomiast dotyczy sytuacji, w której część zasobów (środków) pochodzi z innych niż publiczne źródeł.[111] Celem niniejszego artykuły jest dokonanie analizy udzielonej pomocy publicznej na ochronę środowiska w 10 nowych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Okres poddany badaniu to lata 2000-2004, a więc w głównej mierze okres poprzedzający wstąpienie tych państw w struktury Unii Europejskiej.

2. Analiza pomocy publicznej udzielonej w latach 2000-2004 w nowych państw członkowskich Unii Europejskiej

Wartość udzielonej pomocy publicznej na ochronę środowiska w badanym okresie w nowych państwach członkowskich Unii Europejskiej wyniosła 703,6 mln euro, co stanowiło 2,5% całkowitej udzielonej pomocy publicznej w tych krajach. Można więc postawić tezę, że ochrona środowiska nie należała do priorytetów pomocy publicznej. Dzieje się tak zapewne z powodu przeprowadzania w tych krajach reform strukturalnych, a co za tym idzie cele środowiskowe realizowane będą w późniejszych terminach. Taki schemat postępowania można było zauważyć w wielu krajach „starej" Unii Europejskiej. Najpierw restrukturyzowano gospodarkę a dopiero później przeznaczano środki na realizację celów związanych z ochroną środowiska. Drugi powód takiej małej kwoty to sposób przygotowywania sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej. Jeżeli bowiem jakiś projekt przyczynia się do rozwoju regionalnego to wtedy taka pomoc w sprawozdaniach występuje jaka pomoc regionalna, pomimo tego, że dana inwestycja służyła bezpośrednio ochronie środowiska.

Wśród badanych krajów najwięcej wsparcia na ochronę środowiska udzieliła Polska bo ponad 244 mln euro co stanowiło 35% wsparcia na ochronę środowiska udzielonego przez wszystkie 10 państw, na drugim miejscu znalazły się Czechy z ponad 190 mln euro, co stanowiło 27% (rys.1).

Rysunek 1. Pomoc publiczna na ochronę środowiska w nowych państwach członkowskich latach 2000-2004 w mln euro

Źródło: Opracowanie własne na podstawie State aid scoreboard- Statistical tables, http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/stat_tables.html, Data wejścia: 10.12.2005

Należy zwrócić również uwagę na Słowenię, gdzie wsparcia wyniosło ponad 144 mln euro co stanowiło ponad 20% całego wsparcia. Z zupełnie przeciwną sytuacją mamy do czynienia na Malcie, Litwie oraz Słowacji, gdzie w ogóle nie udzielono pomocy publicznej na ochronę środowiska.

Pomoc publiczna na ochronę środowiska zaliczana jest do pomocy horyzontalnej, czyli takiej, która udzielana jest przedsiębiorcom bez względu na to na jakim obszarze i w jakim sektorze prowadzą swoją działalność. Jest to ten rodzaj pomocy, który powinien być promowany przez kraje członkowskie Unii Europejskiej. Istnieje też pogląd, że przeznaczanie środków na wsparcie celów horyzontalnych, w tym ochrony środowiska w dłuższej perspektywie jest opłacalne, ponieważ dzięki takiemu wsparciu można osiągnąć lepszą jakość środowiska, a co za tym idzie polepszenie jakości życia.

W tab.1 przedstawiono szczegółową analizę udzielonej pomocy publicznej w „nowych" krajach Unii Europejskiej w latach 2000-2004.

Tabela 1. Pomoc publiczna na cele związane z ochroną środowiska w „nowych" krajach  Unii Europejskiej w mln Euro w latach 2000-2004

PAŃSTWO

POMOC PUBLICZNA

2000

2001

2002

2003

2004

razem

POLSKA

całkowita

1 774,2

1 397,7

960,5

5 771,9

1 972,4

11876,7

w tym horyzontalna

1170,7

427,2

374,6

865,2

509,3

3347

w tym ochrona środowiska

90,8

24,6

38,7

79,6

10,6

244,3

CZECHY

całkowita

1666,3

1422,4

3260

2053

164,9

8566,6

w tym horyzontalna

228

254,7

313,1

184

134,8

1114,6

w tym ochrona środowiska

45,0

28,4

29,7

85,0

3,2

191,3

ESTONIA

całkowita

6,6

8,6

10,0

7,2

8,4

40,8

w tym horyzontalna

6,6

8,6

10,0

7,2

8,4

40,8

w tym ochrona środowiska

2,1

2,8

0

0,1

0,1

5,1

CYPR

całkowita

236,4

282,7

312,1

249,9

131,5

1212,6

w tym horyzontalna

65,6

73,4

99,9

56

60,8

355,7

w tym ochrona środowiska

2,0

1,1

2,4

3,2

1,7

10,4

ŁOTWA

całkowita

57,6

44,7

13

13,2

17,4

145,9

w tym horyzontalna

3,4

15

9,4

8,4

17,4

53,6

w tym ochrona środowiska

0,4

0,0

0,0

0,0

0,0

0,4

SŁOWENIA

całkowita

217,8

211,2

120

148,4

136,6

834

w tym horyzontalna

163,8

121,8

100,8

119,0

95,8

601,2

w tym ochrona środowiska

16,9

32,3

29,3

39,8

26,2

144,5

SŁOWACJA

całkowita

146,1

136,5

128,4

166,5

207

784,5

w tym horyzontalna

78,8

14,2

23

70,6

71,6

258,2

w tym ochrona środowiska

7,3

0,0

0,0

0,0

0,0

7,3

WĘGRY

całkowita

753,4

733,3

835,1

891,7

1015,1

3909,9

w tym horyzontalna

212,6

316,1

443,3

345,6

312,5

1630,1

w tym ochrona środowiska

23,4

12,9

64

5

2,3

107,6

LITWA

całkowita

42

22,2

61

45,4

121,6

193,2

w tym horyzontalna

1,2

1,5

1,4

4,8

11,2

20,1

w tym ochrona środowiska

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

MALTA

całkowita

151,2

187,5

203

97,2

117,3

756,2

w tym horyzontalna

10,4

8,5

8,6

8,4

9,4

45,3

w tym ochrona środowiska

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Źródło: Opracowanie własne na podstawie State aid scoreboard- Statistical tables, http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/stat_tables.html, Data wejścia: 10.12.2005

Czeska horyzontalna polityka pomocy publicznej ukierunkowana była głównie na wzmacnianie sektora małych i średnich przedsiębiorstw, na badania i rozwój oraz ochronę środowiska i oszczędzanie energii.[112] Pomimo tego, że ochrona środowiska znalazła się na trzecim miejscu wśród celów horyzontalnych, wsparcie na nie przekazane wyniosło nieco ponad 2% całej udzielonej pomocy publicznej  w badanym okresie.

Wielkość pomocy publicznej na ochronę środowiska w Estonii w badanym okresie obniżyła się praktycznie do zera. Główny wpływ miało na to wygaśnięcie 1 stycznia 2002 roku artykułu 10 Pollution Charge Act.[113] Do tego czasu praktycznie cała pomoc na ochronę środowiska udzielana była na podstawie tego aktu.[114] Natomiast od 2002 roku każda pomoc publiczna, która może być uznana jako regionalna klasyfikowana jest w tym charakterze, nawet jeśli jej prawdziwym celem jest ochrona środowiska. W związku z tym w roku 2002 oraz 2003 pomoc na ochronę środowiska nie występuje lub występuje w śladowej ilości.[115]

Pomoc publiczna na ochronę środowiska na Cyprze wyniosła w badanym okresie niecały 1% całkowitej przekazanej pomocy. Jednym z realizowanych programów pomocowych dotyczących ochrony środowiska był program nazwany „Pomoc publiczna dla ochrony środowiska przed zanieczyszczeniem przemysłowym". W ramach tego programu udzielana była pomoc inwestycyjna w postaci dotacji . Intensywność pomocy mogła wynieść od 15% do 45% kosztów kwalifikowanych w zależności od wielkości przedsiębiorstwa oraz zakładanego do osiągnięcia efektu środowiskowego. Maksymalna wysokość wsparcia mogła wynieść 255 tys. euro. Beneficjentami wsparcia mogli być między innymi przedsiębiorcy należący do sektora górnictwa i wydobywczego, przemysłu wytwórczego, przedsiębiorcy zajmujący się recyklingiem odpadów. Do kosztów kwalifikowanych można było zaliczyć koszty ziemi, budynków, sprzętu oraz technologii. Program ten będzie realizowany do końca 2006 roku.[116] Kolejny program również realizowany będzie do końca 2006 roku a dotyczy on oszczędzania energii i promocji odnawialnych źródeł energii. W przypadku oszczędzania energii za taki rodzaj inwestycji będziemy traktować te w wyniku których osiągnie się 10% oszczędność energii bądź też inwestycje w skojarzoną produkcję energii i ciepła. W przypadku natomiast odnawialnych źródeł energii promowane będą inwestycji w energetykę wiatrową, słoneczną, wodną oraz energię z biomasy. W pierwszym przypadku maksymalna intensywność wsparcia może wynieść od 20% kosztów kwalifikowanych w przypadku dużych przedsiębiorstw do 30% w przypadku MŚP. W drugim przypadku udzielone wsparcie nie może przekroczyć od 20% do 40% w zależności od wielkości przedsiębiorstwa i rodzaju przeprowadzanej inwestycji.[117]

Łotwa jest krajem, w którym pomoc publiczna na ochronę środowiska udzielona została tylko w pierwszym z badanym okresów. Kwota przekazanej pomocy była niewielka. Całe udzielone wsparcie pochodziło ze środków Środowiskowego Funduszu Inwestycyjnego (Environmental Investment Fund). Celem działania tego Funduszu jest wspieranie głównie MŚP w sferze ochrony środowiska i oszczędzania energii. Wsparcie to udzielone zostało w postaci tzw. „miękkiego kredytowania".[118] Zjawiskiem korzystnym, które można zaobserwować w tym kraju jest blisko czterokrotny spadek całkowitej przekazanej pomocy publicznej. Po 1 maja 2004 roku na Łotwie funkcjonują cztery programy pomocowe dotyczące ochrony środowiska. Pierwszy z nich dotyczy wsparcia zakładów produkujących opakowania papierowe w celu produkcji opakowań bardziej przyjaznych środowisku. Program ten będzie realizowany do roku 2009 a jego budżet określono na 1,21 mln euro. Kolejne trzy programy związane są z ulgami w podatkach i opłatach ekologicznych. Ich łączny budżet wynosi 7,62 mln euro.[119]

Głównym celem wspieranym pomocą publiczną na Węgrzech jest rozwój małych i średnich przedsiębiorstw. Pomoc udzielana na ochronę środowiska znalazła się na trzecim miejscu wśród celów polityki horyzontalnej również po wsparciu zatrudnienia.[120] Pomoc publiczna na cele środowiska wyniosła 2,5% całkowitego udzielonego wsparcia

Ochrona środowiska była drugim celem po wsparciu udzielonym na zatrudnienie wśród horyzontalnych priorytetów w Słowenii. Ochrona środowiska obok wydatków na badania i rozwój była tym celem, którego udział w całkowitej pomocy publicznej uległ największemu zwiększeniu, pomimo spadku wielkości udzielonej całkowitej pomocy. W badanym okresie na cele środowiskowe trafiło ponad 17% całej udzielonej pomocy publicznej.

Pomoc publiczna na cele ochrony środowiska w badanym okresie była udzielana w czterech formach. Zdecydowana większość blisko 84% udzielona została w formie zwolnień podatkowych. Blisko 11,1% stanowiły pożyczki, a 3,1% dotacje. Wsparcie na ochronę środowiska było również udzielane w formie gwarancji, ale ich udział wyniósł niespełna 2%.[121]

Słowacja jest kolejnym krajem, w którym wsparcie na ochronę środowiska udzielone zostało tylko w pierwszym badanym okresie. W kraju tym wielkość udzielonej pomocy publicznej w poszczególnych latach kształtowała się praktycznie na tym samym poziomie, oprócz ostatniego roku kiedy to nastąpił gwałtowny wzrost.

W dwóch krajach członkowskich Unii Europejskiej na Litwie i Malcie nie udzielono pomocy publicznej na cele związane z ochroną środowiska.

3. Podsumowanie

Dokonując podsumowania należy zdać sobie sprawę, że dane na podstawie których przeprowadzana była analiza nie są pełne. W poszczególnych krajach w okresie poprzedzającym członkowstwo w Unii Europejskiej obowiązywały różne przepisy w większym lub mniejszym stopniu zgodne z przepisami wspólnotowymi. Drugi problem to kwestia sprawozdawczości. Organy kontrolne dopiero zapoznawały się z przepisami dotyczącymi sprawozdawczości w związku z czym dane przedstawiane Komisji Europejskiej często były niepełne. Bardziej przejrzysty obraz dotyczący pomocy publicznej w tych krajach będzie można zobaczyć dopiero po opublikowaniu przez Komisję Europejską danych za rok 2005.

Wniosek który można jednak wysunąć powinien brzmieć, że ochrona środowiska w żadnym z państw nie stanowiła priorytetu pomocy publicznej. W trzech badanych krajach tej pomocy nie udzielono w ogóle. Udział pomocy na ochronę środowiska w całkowitej pomocy wyniósł tylko 2,5% co należy uznać za poziom bardzo niski. Wydaje się że w kolejnych latach państwa te powinny kłaść większy nacisk na wspieranie tych celów. Patrząc jednak na państwa, które są członkami Unii Europejskiej dłużej można wysunąć tezę, że ochrona środowiska stanie się priorytetem dopiero po przezwyciężeniu problemów trapiących gospodarkę w tych krajach.  Przykładem takie kraju może być Francja, gdzie zaczęto wspierać cele horyzontalne w tym ochronę środowiska dopiero po przeprowadzeni restrukturyzacji gospodarki.

Ważnym również problem przed którym staną te państwa to ograniczenie całkowitego wsparcia udzielanego ze środków publicznych co wynika z realizacji Strategii Lizbońskiej. Zgodnie z nią udział pomocy publicznej w PKB w 2005 roku nie powinien przekroczyć 0,9% PKB, przy jednoczesnym przeorientowaniu pomocy publicznej na wsparcie celów horyzontalnych.

Michał Ptak

Potencjalne zagrożenia związane ze stosowaniem opłat i podatków ekologicznych

1. Wprowadzenie

Opłaty i podatki ekologiczne, należące do grupy ekonomicznych instrumentów ochrony środowiska, pozwalają na minimalizację kosztów działalności ochronnej w skali społecznej, a także dostarczają ciągłych bodźców do poszukiwania innowacji technologicznych. Wysoką efektywność opłat i podatków ekologicznych potwierdzają nie tylko argumenty teoretyczne, ale także doświadczenia wielu krajów.

Pomimo licznych argumentów przemawiających na rzecz wykorzystywania instrumentów podatkowych w polityce ochrony środowiska dość powszechne są obawy przed skutkami ubocznymi ich stosowania. Do dwóch głównych przeszkód w szerszym wykorzystywaniu opłat i podatków ekologicznych należą obawy przed spadkiem konkurencyjności krajowych przedsiębiorstw na rynkach międzynarodowych oraz przed regresywnym obciążeniem gospodarstw domowych tymi podatkami.

W opracowaniu omówione zostały potencjalne skutki uboczne stosowania opłat i podatków ekologicznych, a także możliwe do zastosowania sposoby ograniczania tych skutków. Rozważania teoretyczne uzupełnione zostały o wyniki badań nad rzeczywistym oddziaływaniem tego typu instrumentów na gospodarstwa domowe czy przedsiębiorstwa oraz o rozwiązania zastosowane w praktyce przez wybrane kraje europejskie.

2. Wpływ na konkurencyjność

Przedsiębiorstwa najchętniej akceptują takie instrumenty polityki ochrony środowiska, które stwarzają dla nich jak najniższe obciążenia finansowe. Należy zauważyć, że instrumenty podatkowe okazują się z punktu widzenia przemysłu rozwiązaniami wyjątkowo kosztownymi. Opłaty i podatki, odmiennie niż regulacje bezpośrednie, pozwalające na bezpłatne korzystanie z zasobów środowiska po osiągnięciu wymaganego przepisami zakresu jego użytkowania bądź też wymaganego poziomu działalności ochronnej, oznaczają dla emitentów dodatkowe ciężary podatkowe[122]. Niechęć podmiotów gospodarczych do opłat i podatków ekologicznych będzie tym większa im wyższa jest stawka opłaty (podatku) oraz im wyższe są przewidywane przyszłe emisje[123].

Opłaty i podatki ekologiczne mogą spotkać się ze szczególnie silnym oporem ze strony przedsiębiorstw narażonych na ostrą konkurencję na rynku międzynarodowym. Firmy te nie mogą zazwyczaj pozwolić sobie na podejmowanie kosztownych inwestycji proekologicznych, mają także ograniczone możliwości w zakresie przerzucania skutków podatków na konsumentów.

Można przypuszczać, że zbyt rygorystyczne przepisy ochrony środowiska w danym państwie osłabiają zdolność firm krajowych do konkurowania na rynkach międzynarodowych, co może przejawiać się w zmniejszającym się eksporcie, rosnącym imporcie i ucieczce potencjału produkcyjnego w szczególnie środowiskowochłonnych branżach do innych krajów. W literaturze przedmiotu podaje się jednak pewne argumenty na poparcie tzw. hipotezy Portera, zgodnie z którą surowe przepisy ochrony środowiska mogą poprawić konkurencyjność danej gospodarki jako całości[124]. M. Porter[125] zauważył, że ostre wymagania w tej dziedzinie skłaniają do innowacji, które mogą stworzyć trwałą przewagę komparatywną firm krajowych, jeżeli inne kraje pójdą śladem bardziej surowych przepisów. Tezy te przyjmowane są jednak z pewnym sceptycyzmem wśród badaczy[126].

Rezultaty większości badań empirycznych wykazują, iż wpływ polityki ekologicznej na konkurencyjność jest obecnie dość ograniczony. Wynika to głównie z tego, że koszty związane z wymaganymi przez państwo działaniami proekologicznymi stanowią stosunkowo niewielką część kosztów produkcji przedsiębiorstw. W publikacjach OECD stwierdza się, że „wpływ polityki ekologicznej na handel i inwestycje jest prawie nieistotny[127]". Można jednak zakładać, że wraz z zaostrzaniem wymagań w dziedzinie ochrony środowiska oddziaływanie tej polityki (i jej instrumentów) na sytuację przedsiębiorstw będzie coraz bardziej zauważalne.

Opłatom i podatkom ekologicznym towarzyszą z reguły pewne rozwiązania, mające na celu złagodzenie wpływu obciążeń podatkowych na przedsiębiorstwa. Do podstawowych metod ograniczających to oddziaływanie należą:

1.      Zwolnienia i ulgi podatkowe

Zwolnienia i niższe stawki podatkowe dla określonych kategorii przedsiębiorstw czy gałęzi przemysłu mogą być przyczyną nadmiernego spadku efektywności ekonomicznej opłat i podatków zastosowanych w ramach polityki ochrony środowiska. Aby spełnić warunek efektywności cena płacona za zanieczyszczanie (tj. stawka opłaty czy podatku) powinna być bowiem taka sama dla każdego emitenta. Poszczególne podmioty wybierają wówczas taki poziom działalności ochronnej, przy którym następuje zrównanie ich indywidualnych krańcowych kosztów redukcji. Zróżnicowanie wysokości podatku dla gospodarstw domowych i przemysłu, czy też dla poszczególnych gałęzi przemysłu jest oczywistym odejściem od tej zasady, zapewniającej minimalizację kosztów osiągnięcia danego poziomu jakości środowiska[128]. By zapobiec nadmiernemu spadkowi efektywności instrumentów podatkowych władze mogą zawierać porozumienia z przedsiębiorstwami, w ramach których te ostatnie, w zamian za przyznane preferencje, zobowiązują się do zredukowania określonej ilości zanieczyszczeń.

Z preferencji podatkowych mogą korzystać np. energochłonne gałęzie przemysłu czy też krajowi producenci rolni. Przykłady takich ulg i zwolnień ustanowionych w opłatach i podatkach ekologicznych w niektórych krajach europejskich przedstawia tablica 1.

Tablica 1. Przykłady ulg i zwolnień dla przedsiębiorców w opłatach i podatkach ekologicznych w wybranych krajach europejskich

Kraj

Rodzaj opłaty lub podatku

Ulga lub zwolnienie

Austria

Podatek energetyczny

Ulga podatkowa dla energochłonnych przedsiębiorstw (przedsiębiorstwa te obowiązuje jednak minimalna stawka podatkowa określona w Dyrektywie Rady 2003/96/WE)

Belgia

Akcyza na olej napędowy i oleje opałowe

Ulga podatkowa dla energochłonnych przedsiębiorstw, które zawarły z władzami odpowiednie porozumienia

Litwa

Opłata za emisje zanieczyszczeń pochodzących ze źródeł mobilnych

Zwolnienie obejmujące pojazdy rolnicze

Niemcy

Podatek od energii elektrycznej

Ulgi podatkowe dla rolnictwa i przemysłu wytwórczego

Źródło: baza danych o instrumentach ekonomicznych wykorzystywanych w polityce ochrony środowiska i zarządzaniu zasobami naturalnymi, witryna internetowa, http://www2.oecd.org/, stan z 28.09.2006.

2. Międzynarodowa współpraca w dziedzinie opodatkowania ekologicznego

Międzynarodowa współpraca w dziedzinie opodatkowania ekologicznych może zapobiegać takim zjawiskom jak przenoszenie działalności gospodarczej do krajów, w których obowiązują mniej rygorystyczne przepisy ochrony środowiska. Współpraca między poszczególnymi krajami może również pozwalać na zmniejszanie zakresu stosowanych zwolnień i ulg podatkowych. Przykładem takiej współpracy na poziomie Unii Europejskiej jest harmonizacja opodatkowania nośników energii. Dyrektywa energetyczna[129], ustalająca minimalne stawki podatków, dopuszcza jednak stosowanie ulg czy zwolnień podatkowych w określonych sytuacjach.

3. Określanie stawek podatkowych z istotnym wyprzedzeniem czasowym

Łagodzeniu wpływu opłat i podatków ekologicznych na konkurencyjność przemysłu może służyć wcześniejsze ogłaszanie zmian stawek podatkowych oraz stopniowa implementacja nowych przepisów w dziedzinie ochrony środowiska. Określenie stawek podatkowych z istotnym wyprzedzeniem czasowym pozwoli przystosować się podmiotom gospodarczym do nowych warunków gospodarczych, podjęcia inwestycji ekologicznych, modyfikacji procesu technologicznego, zmiany struktury produkcji itp[130].

4. Mechanizmy rekompensujące

Rozwiązania te mogą opierać się na finansowym rekompensowaniu (np. zwrocie części podatku) skutków opodatkowania ekologicznego dla przedsiębiorstw-emitentów bądź też na obniżaniu stawek innych podatków czy też składek na ubezpieczenia społeczne.

Przesuwanie ciężarów podatkowych z podatków od pracy czy kapitału na podatki ekologiczne określane jest mianem „proekologicznej reformy podatkowej". Tego typu zmiany w systemach podatkowych przeprowadzone zostały w ostatnich latach w niektórych krajach europejskich (m.in. w Szwecji, Danii, Holandii, Wielkiej Brytanii, Finlandii, Norwegii, Niemczech, a także we Włoszech[131]). W większości przypadków reformy oparte były na zasadzie neutralności budżetowej, a zatem ogólny poziom obciążeń podatkowych pozostawał zwykle na niezmienionym poziomie. Oczywiste jest jednak, że w wyniku takiej reformy mogła nastąpić istotna zmiana obciążeń podatkowych poszczególnych gałęzi przemysłu. Należy odnotować, że koncepcja proekologicznej reformy podatkowej jest obecnie przedmiotem dużego zainteresowania w niektórych krajach Europy Środkowej (m.in. w Polsce i Czechach).

3. Redystrybucyjne skutki podatków ekologicznych

Uważa się często, że opłaty i podatki ekologiczne najsilniej obciążają gospodarstwa domowe o najniższych dochodach. Ten potencjalny regresywny charakter opodatkowania ekologicznego może być istotną przeszkodą w skutecznym wdrażaniu podatkowych instrumentów polityki ochrony środowiska.

Badania przeprowadzone w niektórych krajach potwierdzają regresywny charakter określonych opłat i podatków ekologicznych. Dotyczy to w szczególności podatków od zużycia energii w gospodarstwach domowych (np. podatków od olejów opałowych[132]). Wyniki badań duńskiego systemu opodatkowania ekologicznego[133] wskazują, że charakter regresywny mogą mieć także podatki od energii elektrycznej, podatki od opakowań czy opłaty za wodę wodociągową. Z drugiej strony niektóre podatki ekologiczne, jak np. podatki od benzyny czy podatki od pojazdów samochodowych mają charakter progresywny i silniej obciążają gospodarstwa o wyższych dochodach. Rzeczywisty charakter oddziaływania podatków transportowych może być jednak uzależniony od miejsca zamieszkania. Badania przeprowadzone w Danii wskazują, że relatywnie wyższe wydatki związane z paliwem ponoszą osoby mieszkające na wsi.

W rozważaniach o obciążeniu gospodarstw domowych podatkami ekologicznymi należy uwzględnić także korzyści wynikające z poprawy stanu środowiska. Grupy o niższych dochodach mieszkają bowiem zwykle na obszarach o dużym zanieczyszczeniu (np. na terenach położonych blisko obiektów przemysłowych) i to one mogą być największymi beneficjentami polepszenia jakości środowiska. Nie jest to jednak pogląd powszechny - niektórzy autorzy uważają, że w większym stopniu skorzystają na tym gospodarstwa zamożniejsze, mające inne priorytety i preferencje[134].

Względy społeczne mogą być przyczyną ustanawiania ulg i zwolnień w opłatach i podatkach ekologicznych. Taką strategię, według terminologii przyjętej w opracowaniach OECD, określa się jako łagodzenie (ang. mitigation) ex ante potencjalnie niepożądanego oddziaływania instrumentów ochrony środowiska na pewne grupy podatników. Stosowanie rozwiązań łagodzących może także polegać np. na ustaleniu progowego poziomu zużycia energii, poniżej którego podatnik będzie zwolniony od podatku lub będzie płacić zmniejszoną stawkę. Za bardziej efektywne uważa się rekompensaty (ang. compensation), które w przeciwieństwie do ulg działają ex post, nie zaburzając motywacji do podejmowania działań przyjaznych dla środowiska. Rekompensaty mogą przyjmować postać świadczeń socjalnych (np. dodatków mieszkaniowych) dla najbardziej poszkodowanych gospodarstw bądź też ulg w innych podatkach.

Ostateczna ocena skutków dystrybucyjnych zastosowania podatkowych form optymalizacji działalności ochronnej wymaga zatem uwzględnienia zastosowanych przez państwo regulacji osłonowych. Jak wskazują badania przeprowadzone w Wielkiej Brytanii odpowiednie skonstruowanie taryf i opracowanie systemu rekompensat może rzeczywiście zapobiec niepożądanym skutkom społecznym niektórych opłat i podatków środowiskowych[135]. Możliwość istotnej neutralizacji regresywności podatków ekologicznych za pomocą innych instrumentów i rozwiązań towarzyszących nowym przepisom w dziedzinie ochrony środowiska potwierdzają także badania szwedzkiego Ministerstwa Finansów[136].

W tablicy 2 przedstawiono przykłady rozwiązań ograniczających lub eliminujących obciążenie gospodarstw domowych określonymi opłatami i podatkami ekologicznymi.

Tablica 2. Przykłady preferencji w opłatach i podatkach ekologicznych podyktowanych względami społecznymi w wybranych krajach europejskich

Kraj

Rodzaj opłaty lub podatku

Rodzaj przywileju podatkowego

Belgia (Flandria)

Podatek od ścieków

Całkowite zwolnienie z podatku osób niepełnosprawnych o niskich dochodach

Holandia

Opłaty za ścieki; opłaty za zbiórkę odpadów

Zaniechanie poboru opłat od osób o dochodach niższych od określonej kwoty minimalnej

Irlandia

Podatek od węgla

Zwolnienie węgla wykorzystywanego przez gospodarstwa domowe

Malta

Opłaty za wodę

Zwolnienie z opłat wody zużywanej w ilościach mniejszych niż 5,5 m3 na osobę (zwolnienie obejmujące rodziny korzystające z pomocy społecznej)

Niemcy

Podatek od energii elektrycznej

40% ulga podatkowa dotycząca zużycia energii w piecach akumulacyjnych działających w oparciu o taryfę nocną (pod warunkiem, że pobór energii podjęto przed 1 kwietnia 1999 r.)

Wielka Brytania

Podatek zapobiegający zmianom klimatu

Zwolnienie z podatku gospodarstw domowych

Źródło: baza danych o instrumentach ekonomicznych wykorzystywanych w polityce ochrony środowiska i zarządzaniu zasobami naturalnymi, witryna internetowa, http://www2.oecd.org/, stan z 28.09.2006.

4. Zakończenie

Opłaty i podatki ekologiczne, podobnie jak inne „zwykłe" opłaty i podatki, mogą powodować wiele rezultatów ubocznych, które lepiej przewidzieć, by nie tworzyły zakłóceń w gospodarce i nie pociągały za sobą niezamierzonych skutków społecznych. Obawy o skutki uboczne mogą w szczególności dotyczyć najbardziej wydajnych fiskalnie podatków ekologicznych, takich jak podatki energetyczne czy węglowe. W wielu krajach europejskich aspekt sprawiedliwości społecznej odnosi się także do systemu taryfowego w sferze usług wodociągowych czy kanalizacyjnych[137]. Tak skonstruowany system taryfowy może np. zakładać możliwość poboru pewnej niezbędnej ilości wody i związanego z tym odprowadzaniem ścieków przez ubogich odbiorców za opłatą mieszczącą się w ich możliwościach finansowych[138].

Niektóre z przedstawionych w opracowaniu sposobów ograniczania niekorzystnych skutków obciążeń podatkowych nakładanych w celu realizacji założeń polityki ochrony środowiska mogą budzić kontrowersje. Chodzi tu głównie o zwolnienia podatkowe i preferencyjne stawki mające zapobiegać przed spadkiem konkurencyjności wybranych branż bądź też stanowić instrument łagodzący regresywność opodatkowania. Należy jednak pamiętać, że są to nie tylko udogodnienia podatkowe dyskryminujące tych, którzy z nich nie korzystają, ale także przeszkody w efektywnym osiąganiu założonych celów ekologicznych. Przed nadmierną utratą efektywności ekonomicznej podatków ekologicznych mogą m.in. chronić „warunkowe" ulgi podatkowe skierowane do określonych branż, wymagające od nich podjęcia określonych inwestycji ochronnych.

Dr Klaudia Giordano

Katedra Ochrony Środowiska

Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jan Pawła II

Ul. Konstantynów 1H, 20-718 Lublin

klaudiag@kul.lublin.pl 

Metody ekonomicznej wyceny środowiska jako narzędzie wdrażania rozwoju zrównoważonego

Wstęp

            Zdobyczą stosunkowo nowej dziedziny nauki, jaką jest ekonomia środowiska, są między innymi badania nad metodami wyceny zasobów i walorów pozamaterialnych środowiska przyrodniczego. Znając ich wartość pieniężną podaną w konkretnej walucie, możemy ocenić, czy posiadają one wymierne znaczenie dla mieszkańców lub np. turystów danego regionu.

            Dbanie o środowisko przyrodnicze, o jego kondycję (fizyczne parametry) jest również podstawą do czerpanie korzyści materialnych opartych na świadczeniu chociażby usług turystycznych przez mieszkańców gmin, na terenie których znajdują się miejsca rekreacji. Może to spowodować w perspektywie średniookresowej poprawę ich dochodu, jak i dobrobytu. Dobrobyt będzie tu rozumiany jako suma miesięcznego dochodu mieszkańca gminy oraz polepszenia (lub zachowania) jego kondycji zdrowotnej i psychicznej, wywołanej przebywaniem w środowisku o dobrej jakości. Tą drugą składową można także obliczyć, sumując wydane lub zaoszczędzone pieniądze na leczenie.

            Podniesienie dobrobytu ludności jest kluczową ideą zrównoważonego rozwoju, ale tylko w obliczu wdrażania przez lokalne władze harmonijnego ładu przyrodniczo-społeczno-gospodarczego. Gminy mają szereg uprawnień ku temu, a ich sprzymierzeńcem jest przede wszystkim nowoczesne prawo ochrony środowiska, rozumiane tu szeroko. Ostateczne decyzje, dotyczące ochrony gminnych komponentów środowiskowych, jak i sposób ich realizacji (w tym zarządzania), jednostki samorządowe formułują m.in. w Gminnych Programach Ochrony Środowiska (POŚ), Planach Gospodarki Odpadami (PGO), Opracowaniu Ekofizjograficznym (OF), a często również w Planach Rozwoju Lokalnego (PRL) oraz Miejscowych Planach Zagospodarowania Przestrzennego. Ten ostatni dokument jest najważniejszy, gdyż zawiera ustalenia ww. i jest jedynym aktem wiążącym w świetle prawa dla: mieszkańców, decydentów, przedsiębiorców (także tych, którzy będą inwestować w usługi turystyczne), a jak również dla samych przyjezdnych.

            Sprawnie realizowane lokalne „prawo prośrodowiskowe", daje gwarancję ochrony zasobów oraz wykorzystanie ich do budowy kapitału gospodarczego, z którego korzyści będą czerpać sami mieszkańcy, jak i cała gmina. Turyści skorzystają głównie z pozamaterialnych walorów środowiskowych, co także na swoją wymierną cenę. Zatem dla zapewnienia harmonijnego rozwoju gmin oraz tworzenia na ich terenie miejsc wypoczynkowych w oparciu o walory przyrodnicze, ważne jest dbanie, utrzymywanie i ochrona ich środowiskowych struktur, jako atrakcyjnych miejsc dla turystów. Musi się to opierać na współpracy z mieszkańcami, na realizacji przez nich zaleceń głównie POŚ i miejscowego planu. Kooperacje da owoce tylko wtedy, gdy społeczność sama określi lub przekona się, że te walory są dla nich wartościowe i generują zyski. Dla oszacowania tego jaka będzie to wartość i jakie zyski, wykorzystuję się metody wyceny środowiskowej.

Warto dodać, że nadal obowiązuje idea ochrony środowiska wypracowana między resortem ochrony środowiska a finansów:

JEŚLI CHCESZ, ABY COŚ CHRONIĆ -

POKAŻ MI - ILE TO JEST WARTE i ILE TO KOSZTUJE!

  1. Wartość ekonomiczna dobra oraz wycena ekonomiczna

Wartość ekonomiczna dobra środowiskowego tworzy jego całkowita wartość użytkowa, na którą składają się: rzeczywista wartość użytkowa - korzystanie bezpośrednie lub pośrednie z dóbr (tzw. nadwyżka konsumenta) oraz wartość opcyjna dobra (wartość dla przyszłych pokoleń, ewentualnego wykorzystania dobra w przyszłości). Ta wartość opcyjna to jakby indywidualna gotowość do zapłacenia w danym momencie za zachowanie elementów środowiska w celu otrzymania możliwej alternatywy wykorzystania go w przyszłości lub zapewnienia otrzymania z czasem takiej możliwości. Ten rodzaj wartości przypomina wartość ubezpieczenia. Interpretuje się ją jako oczekiwaną wartość przyszłej wiedzy o jeszcze nieznanych korzyściach zachowania elementów środowiska.[139] Z kolei wycena ekonomiczna ma nam umożliwić oszacowanie tej wartości, a równocześnie pokazać, że dobra są rzadkie i wyczerpywane.

Wycena ekonomiczna środowiska to zatem przypisanie pieniężnej wartości dobrom i usługom dostarczonym przez środowisko. To również  okreslenie pieniężnej wartości poprawie fizycznej jakości środowiska wskutek podjęcia lub zaniechania działań (ochrony). Przypisywanie wartości ekonomicznej zasobom i walorom przyrodniczym wiąże się z równorzędnym traktowaniem kapitału pracy i środowiska przyrodniczego, ponieważ dobra i usługi środowiskowe nie są zazwyczaj przedmiotem transakcji rynkowych i ich wartość nie jest ujawniana za pośrednictwem cen rynkowych. Ekonomia środowiska wypracowała metody szacowania tej wartości na podstawie obserwacji fizycznych i behawioralnych związków pomiędzy wskaźnikami jakości środowiska a mierzalnymi skutkami dla zdrowia, produktywności oraz stanu zasobów[140].

Wycena spełnia wiele funkcji. Przypomina, że środowisko nie jest dobrem wolnym, pomimo braku konwencjonalnego rynku zasobów i użytków. Umożliwia określenie tempa użytkowania zasobów i sygnalizuje użytkownikom symptomy ich wyczerpywania się. Pokazuje wartość środowiska bez pokazania cen rynkowych, wskazując preferencje konsumenta[141].      Zatem celem wyceny środowiskowej jest określenie jaką korzyść lub stratę poniesie jednostka w wyniku zmiany jakości środowiska. Korzyści wynikające z poprawy stanu środowiska są zwykle mierzone przez porównanie istniejącego poziomu usług z poziomem hipotetycznym.

Działania zmierzające do wyceny środowiskowej to po pierwsze identyfikacja walorów, które chcemy poddać wycenie. Drugim krokiem jest określenie jak i kiedy dobrowolne przekazanie pieniędzy na ochronę lub podobne zabiegi, wpłynie na podniesienie atrakcyjności waloru i chęć jego zachowania dla zdrowia, rekreacji itp. Ostatnim, trzecim krokiem jest przełożenie wielkości fizycznych waloru na wartości ekonomiczne - mierzenie preferencji konsumenta (mieszkańca, turysty). Dla normalnych dóbr i usług wystarczyłaby obserwacja cen rynkowych, które odzwierciedliłyby w wymiarze ilościowym gotowość ludzi do poniesienia wydatku w celu „kupienia" określonego skutku poprawy jakości walorów, albo w celu uniknięcia skutków pogorszenia jakości walorów. Ponieważ dobra te nie mają swoich rynków, stworzono mechanizm oszacowania cen hipotetycznych (ukrytych) i związanej z nimi gotowości ludzi do poniesienie wydatku na rzecz poprawy jakości środowiska (willingnes to pay - WTP) lub  gotowości do akceptacji rekompensaty w celu uniknięcia pogorszenia środowiska (willingnes to accept -WTA)[142]. WTP to maksymalna, dobrowolna kwota, jaką konsument jest w stanie przeznaczyć ze swoich realnych dochodów (miesięcznych lub rocznych) na rzecz zachowania określonego waloru lub jego właściwości fizycznych i dostępności (np. dobrej jakości wody w jeziorze oraz korzyści pozamaterialnych jakie daje przebywanie w pobliżu jeziora - cisza, spokój, widoki, wędkowanie itp.) w celu utrzymania własnego dobrobytu na stałym poziomie. WTA to minimalna kwota, jaką konsument jest w stanie zaakceptować jako rekompensatę za życie w zdegradowanym środowisku, utratę jego walorów, dostępności i pogorszenia zdrowia fizycznego oraz psychicznego (np. mieszkanie w pobliżu zakładu przemysłowego uciążliwego dla środowiska i zdrowia, mieszkanie na terenach określanych mianem Obszarów Ekologicznego Zagrożenia itp.) Kwota, którą decyduje się on przyjąć „wyrównuje" poziom dobrobytu, np. w taki sposób, że za te pieniądze, będzie mógł on pokryć koszty swojego leczenia spowodowane zatruciem środowiska w miejscu zamieszkania.

2. Metody wyceny ekonomicznej oraz ich praktyczne zastosowanie

      Ekonomia wypracowała szereg metod wyceny walorów środowiska. Są to metody pośrednie i bezpośrednie. Pierwsze z nich informują o preferencjach i wartościowaniu na podstawie zachowania konsumentów na rynkach dóbr konwencjonalnych, które są powiązane z konsumpcją dóbr i usług środowiskowych (metoda substytucyjna, metoda hedoniczna, metoda restytucyjna). Drugie natomiast oparte są na preferencjach deklarowanych, poznawanych na podstawie badań ankietowych (metoda kosztów podróży, metoda deklarowanych preferencji)[143].

      W metodzie substytucyjnej jako równowartość strat przyjmuje się koszty odtworzenia elementów środowiska, kiedy tworzy się jego substytut. Ten z kolei musi dawać analogiczne korzyści jak oryginał. Jako przykład można podać koszt naprawy degradacji ekosystemu jeziora, który będzie równoważny kosztom wybudowania atrakcyjnego basenu przyciągającego mieszkańców i turystów.

Metoda hedoniczna polega na szacowaniu popytu na walory środowiska, których cena nie kształtuje się bezpośredni na rynku. Zakładamy, że cena rynkowa pewnych dóbr zależy czasem od ich nierynkowych cech, ale związanych bezpośrednio z jakością środowiska. Na podstawie dużej ilości dokonywanych transakcji próbuje się pośrednio określić cenę tych cech pozarynkowych, które można identyfikować z dobrami środowiska. Obserwacja różnic cen rynkowych tych dobór, pośrednio wycenia składnik środowiska, który jest przedmiotem badania. Na przykład: cena ziemi (działek rekreacyjnych) nad jeziorem, wyceni nam jakość wody w tym jeziorze. Wtedy także możemy oszacować popyt na dane dobro, a znając popyt można obliczyć nadwyżkę konsumenta. Jeśli dobro jest „czyste" (odpowiedniej jakości), to potencjalny nabywca kupi ją nie tylko, np. za 100 zł, ale i za 150 zł, a nawet 200 zł (nadwyżka ta to zatem 50 zł i 100 zł).

Metoda restytucyjna to oszacowanie nakładów inwestycyjnych i kosztów eksploatacji urządzeń lub obiektów koniecznych do pozyskania utraconego elementu środowiska lub waloru środowiska. Ustala się niezbędne nakłady gospodarcze, których wydatek pozwoli odzyskać utracony element. W metodzie tej ustala się: koszt nakładów inwestycyjnych na urządzenia ochrony środowiska, wycenę zużycia czynników produkcji związanych z eksploatacją urządzeń ochrony środowiska oraz wartość pieniężną wydatkowaną na pomiary efektów ekologicznych osiągniętych za pomocą tych urządzeń. Wartość finalna wszystkich tych kosztów będzie zależała od tego, jaki docelowy poziom stopnia czystości chcemy osiągnąć po zastosowaniu tych urządzeń, od rodzaju zanieczyszczeń (stopnia ich toksyczności, kumulacji w środowisku), rodzaju technologii, która zastosujemy, a także kosztu jej eksploatacji (amortyzacji) oraz czasu potrzebnego do osiągnięcia zakładanego stanu jakości środowiska.

Wydaje się, że najprostszymi, uniwersalnymi i dość szybkimi metodami wyceny, z których mogą skorzystać władze gmin i podmioty inwestujące w usługi turystyczne, w celu uzyskania informacji o walorach i wartościach środowiska są: metoda deklarowanych preferencji (badania skierowane do mieszkańców gmin) oraz metoda kosztów podróży (metoda skierowana do turystów).

Metoda deklarowanych preferencji to metoda bezpośredniej wyceny warunkowej. Wykorzystuje ona wywiady bezpośrednie i kwestionariusze ankietowe, ma na celu ujawnienie przez ankietowanych preferencji odnoszących się do gotowości do zapłaty za konkretnie określoną poprawę jakości środowiska lub dostępności dobra środowiskowego, lub też do zapłaty za zapobieganie konkretnie określonym niekorzystnym zmianom środowiska. Warunkowość wyceny polega na tym, że dobro lub usługa w rzeczywistości niekoniecznie będą dostarczone. Pytanie o gotowość do zapłaty mogą wymagać wyboru dychotomicznego (tak/nie) dla określonej maksymalne sumy, mogą mieć również formę wielostopniowej licytacji lub pozostawić respondentowi swobodę w określaniu sumy[144].

Wycena warunkowa związana jest z przeprowadzeniem ankiety wśród reprezentatywnej grupy konsumentów (w tym wypadku mieszkańców gmin). Kwestionariusz ankietowy składa się z trzech części:

- krótkiego opisu dobra (zmiany jego stanu) z perspektywy konsumenta,

- pytań o cenę, jaką respondent byłby gotów zapłacić,

- pytań dotyczących charakterystyki socjoekonomicznej respondenta, a przede wszystkim pytania związanego z wysokością jego dochodu miesięcznego, gdyż popyt na dane dobro zależy w dużej mierze od dochodów do dyspozycji.

W szczególe ankieta zawiera pytania dotyczące:

- częstości i czasie przebywania respondenta w wycenianym miejscu,

- argumentacji atrakcyjności (lub jej braku) wycenianego miejsca, wskazanie pozamaterialnych wartości miejsca, które są także  równoważną deklarowanej kwoty,

- wielostopniowej licytacji dobrowolnej kwoty do zapłaty za zachowanie dotychczasowego wyglądu i stanu miejsca, jego restytucji itp., określenie maksymalnej wartości tej kwoty.

Na koniec określamy % wylicytowanej kwoty z dochodu respondenta i dopiero te odsetki porównujemy, gdyż deklarowane kwoty nie koniecznie będą sobie równe (nie będą odzwierciedlały tej samej wartości dobra wśród konsumentów o rożnych dochodach, a podających ta sama kwotę w licytacji).

Oto przykład zastosowania tej metody dla Zalewu Zemborzyckiego w Lublinie, którą wykorzystano do określenia wartości jakości wody oraz walorów rekreacyjnych. Można zaryzykować stwierdzenie, że podobne wyniki będą charakterystyczne dla większości jezior, czy sztucznych zbiorników wodnych, a to właśnie one są podstawą do rozwijania usług turystycznych.

Zalew Zemborzycki znajduje się w południowych granicach administracyjnych Lublina w dzielnicy Zemborzyce. Akwen ten jest sztucznym zbiornikiem retencyjnym i powstał w 1974 roku poprzez przegrodzenie tamą rzeki. Linia brzegowa jest urozmaicona. Brzeg w części wschodniej jest zalesiony (Las Dąbrowa z rezerwatem leśnym) i w dużej części umocniony murkiem.

Lublinianie spragnieni wypoczynku najczęściej wybierają właśnie Zalew Zemborzycki. Po obu stronach zalewu funkcjonują ośrodki wypoczynkowe: Marina i Dąbrowa (kamping, restauracje). Zalew Zemborzycki znany jest z dużych okazów karpia i amura, stąd cieszy się dużą popularnością wśród wędkarzy. Na Zalewie znajduje się jedyny w Polsce wyciąg do nart wodnych posiadający homologację. Wokół Zalewu znajduje się ścieżka rowerowa, nad Zalewem można skorzystać również z wypożyczalni sprzętu wodnego i rekreacyjnego lub zapisać się do szkoły żeglarskiej.

Wyniki końcowe badań, które przeprowadzono wiosną 2006 r. przez Katedrę Ochrony Środowiska KUL pod kierunkiem autorki, są następujące:

- ankietowani średnio przebywają nad Zalewem raz w miesiącu, około 4 godzin, to głównie osoby około 30 lat i po 50 roku życia, najczęściej kobiety z wykształceniem średnim,

- wskazywane przez respondentów pozamaterialne wartości Zalewu to: możliwość rekreacji, cisza, woda (sama w sobie), ścieżki rowerowe, spacery, widoki, bliskość miasta, możliwość odpoczynku z dziećmi, place zabaw, mała gastronomia, narty wodne, łódki, wędkowanie,

- aż 80 % badanych chce zapłacić za zachowanie ww. walorów obiektu,

- głównie pieniądze zostałyby przeznaczone na oczyszczanie wody i usunięcie śmieci, rozwój infrastruktury do rekreacji,

- wylicytowane kwoty to 5-100 zł, najwięcej osób deklarowało 20 i 50 zł (na rok), co stanowi około 3,6% ich dochodu rocznego. Zatem walory zalewu są średnio warte 20-50 zł.

            Kolejną metodą, którą można wykorzystać do wyceny walorów przyrodniczych, a skierowaną z kolei do turystów, jest metoda kosztów podróży. Służy ona wycenie publicznych miejsc atrakcyjnych turystycznie i rekreacyjnych dostępnych za minimalną opłatą lub bezpłatnych. Za pomocą tej metody określimy walory estetyczno-krajobrazowe wycenianego miejsca, poprzez analizę popytu na te walory. Z kolei popyt pomogą nam określić następujące składowe wyceny: koszt podróży - dojazdu do danego miejsca w obie strony, koszty ewentualnych noclegów, wyżywienia, wypożyczania sprzętu, opłata klimatyczna itp. Koszt podróży będzie związany z inną składową - odległością od badanego miejsca, jaką respondent musi pokonać. Kolejne elementy to: zmiana częstotliwości odwiedzin miejsca, spowodowaną, np. zmianami jego jakości (np. pogorszenie jakości wody, drastyczne zmiany krajobrazu, zaniedbanie - zdewastowanie budowli kultury materialnej, stanowiącej atrakcję turystyczną) oraz czas dojazdu do miejsca. Wszystkie te informacje również pozyskuje się w drodze wywiadu bezpośredniego przy użyciu kwestionariusza ankietowego. Bada się osoby (turystów), dla których koszt dojazdu ma znaczenie. To metoda, w której ustala się zależności między liczbą odwiedzających przyjeżdżających z danej odległości, a kosztami podróży oraz dochodami respondentów.

Dzięki niej dowiemy się po co i z jakich powodów (dla jakich walorów pozamaterialnych środowiska) przyjeżdżają turyści, czasem z bardzo daleka. Znając ich upodobania i oczekiwania możemy rozwijać i poprawiać usługi turystyczne, a tym samym czerpać większe zyski. Konieczność przeprowadzenie takich badań wydaje się niezbędna. Jednak chcąc wycenić kompleksowo wszystkie walory środowiskowe danej gminy, należałoby jeszcze udoskonalić metody badawcze.

Inne metody wyceny środowiska to grupa metod związanych z wydatkami na ochronę zdrowia. Nawiązują one do przywoływanej już zależności WTA i WTP. Metody te wykorzystują związek pomiędzy zwiększoną zachorowalnością i/lub śmiertelnością a poziomem jakości (zanieczyszczenia) środowiska. Podstawą wyceny jest pomiar zmian wydatków ponoszonych na leczenie (opiekę zdrowotną) w sferze prywatnej i publicznej oraz wartość nie wytworzonej produkcji z powodu zmniejszonej wydajności czy nieobecności w pracy. Najczęściej stosowane są:

-               metoda kosztu choroby - uwzględnia wydatki publiczne i prywatne związane z chorobą powstałą na skutek przebywania w zanieczyszczonym środowisku oraz wartość utraconych dochodów (bez nakładów na prewencję ochrony zdrowia, np. kosztów ubezpieczeń zdrowotnych),

-               metoda funkcji produkcji zdrowia - tu bada się korzyści związane z poprawą stanu zdrowia wynikające ze zmiany jakości środowiska, szacunki pieniężne wyprowadza się z redukcji kosztów (strat) z tym związanych; metoda ta zakłada, że  lepsza jakość środowiska powoduje zmniejszenie nakładów prewencyjnych na ochronę zdrowia oraz straty wynikające z choroby; metoda ta w przeciwieństwie to poprzedniej uwzględnia nakłady prewencyjne,

-               metoda wyceny statystycznego życia - za pomocą tej metody poznamy wartość statystycznego życia mieszkańca, która jest sumą wartości, jakie poszczególni ludzie przypisują zmniejszeniu ryzyka utraty własnego życia na skutek zmian jakości środowiska; prowadzenie polityki ochrony środowiska pozwala zmniejszyć ryzyko zgonu i każdy z członków społeczności może także zadeklarować ile może przeznaczyć funduszy (WTP), aby zmniejszyć to ryzyko; jeśli spadnie ono, to należy oczekiwać, że w następnym roku umrze jedna osoba mniej - tak możemy oszczędzić jedno statystyczne życie i wiemy ile będzie ono warte; badania przeprowadzone w USA u Anglii wykazały, że wartość statystycznego życia mieści się w przedziale od 1,6 do 4,8 mln USD - to duża kwota, wynika to z faktu, że tam, gdzie zmiany środowiska oddziałują na zdrowie człowieka, korzyści z poprawy jakości zasobów będą wyceniane bardzo wysoko; autorzy badań dla Europy proponują przyjąć wartość statystycznego życia na poziomie 1 miliarda EURO,

-               metoda wyceny lat statystycznego życia - pokazuje ona jaką sumę ludzie są gotowi zapłacić, aby przedłużyć czas swojego życia, przy czym takie samo zanieczyszczenie środowiska przekłada się na różny czas „kupionego dodatkowo" życia; im starsza osoba, tym czas jest krótszy, który ona zyska dzięki poprawie kondycji środowiska; wynika to z tego, że przedłużenie oczekiwanego czasu życia musi być proporcjonalnie to tego, ile statystycznie danej osobie zostało do przeżycia; jeśli osoba jest młoda, to dłużej będzie korzystała z wysokiej jakości środowiska i dzięki temu zyska więcej „dodatkowych" lat.

3.      Korzyści, jakie niesie za sobą wycena środowiskowa zasobów

Wyniki analiz wyceny środowiskowej są zawsze bardzo cennym źródłem informacji dla władz lokalnych i zarządzających obiektami turystycznymi, ponieważ udzielają odpowiedzi, jak dbać o te tereny, jak je chronić, aby służyły mieszkańcom i turystom regionu.

Dzięki przeprowadzonej wycenie będzie możliwe podjecie lub zaniechanie określonych czynności, które poprowadzą w konsekwencji do zminimalizowania lub wyeliminowania strat ekologicznych. Korzyści jakie osiągnie gmina i mieszkańcy to: poprawa warunków życia i stanu zdrowotnego ludności, poprawa jakości komponentów środowiska, najczęściej wód oraz powietrza, zachowanie walorów turystycznych i rekreacyjnych wycenianych miejsc, poprawa estetyki otoczenia, poprawa samopoczucia mieszkańców, zwiększenie ich zdolności kreatywnych, co w konsekwencji przyczynia się do podniesienia ich dobrobytu.

Wylicytowane kwoty oraz koszty podróży do miejsc rekreacji to odzwierciedlenie wartości pozamaterialnych walorów środowiska przyrodniczego - przyczynek do ich ochrony. Dlatego należy dalej rozwijać badania związane z wyceną środowiska[145]. Najnowsze tendencje w tej dziedzinie dotyczą wyceny biomasy (las, ściółka, gleba, organizmy żywe - jako ich SBO - średnia biomasa osobnicza, gdzie wskaźnikiem są biegaczowate Carabidae), w kontekście jej zdolności do pochłaniania CO2 w aspekcie ekonomicznego instrumentu ochrony środowiska, jakim jest handel emisjami, w którym Polska uczestniczy[146].

Paweł Bartoszczuk[147]

Zrównoważony rozwój w gospodarowaniu wodą

Wstęp-Zjawisko zmniejszenia zużycia wody

Od początku lat 90-tych następuje racjonalizacja gospodarowaniem wodą. Spadek zużycia wody występuje zarówno w gospodarstwach domowych jak i przemyśle oraz u innych odbiorców. Na spadek zużycia wody w miastach złożyły się różne czynniki. Po pierwsze został zahamowany wzrost liczby ludności w miastach wyposażonych w wodociąg. Standard wyposażenia mieszkań w instalacje wodociągowe i kanalizacyjnej jest dobry: 97% wszystkich mieszkań jest wyposażonych w wodociąg. Ponadto zmniejszyło się marnotrawstwo wody. Instalacje wodociągowe wykonywane są z materiałów o lepszej jakości.

            Przed 1990 rokiem występowało wysokie zużycie wody w Polsce, ze względu na niskie, subsydiowane ceny. Ministerstwo Budownictwa zdecydowało w 1992 roku że każde mieszkanie w  bloku powinno być wyposażone w wodomierze.[148]Obecnie wyposażenie w wodomierze jest powszechne, a popyt na wodę znacznie zmalał: np. o 50% od 1992, do prawie 112 litrów na osobę i dzień w 2003 roku w Gdańsku. Inne dane wskazują na to, że konsumpcja wody spadła w polskich miastach z 200 l/osobę i dzień w 1990 roku do 141,7 l/osobę w 1999 [Kłoss, 2000]. Popyt na wodę jest wciąż niestabilny, spadając, około 2% na rok. W 1990 roku ilość wodomierzy była bardzo niska nawet bloki były pozbawione wodomierzy. Opłaty były oparte na normach zużycia. Dla typowego mieszkania norma wynosiła 7.5 m3 na osobę i miesiąc(240 litrów na osobę i dzień). Należy zauważyć, że zjawisko spadku zużycia wody w Niemczech następuje przy poziomie jednostkowym zużycia wody znacznie niższym niż obecny poziom zużycia jednostkowego w Polsce [Kłoss i in., 2000]

            Przeciętna konsumpcja wody zmniejszyła się w całym kraju ze względu na między innymi wzrost taryf i instalację wodomierzy, jak również powszechne stosowanie pralek automatycznych. Ponadto stosowanie opłat za wodę pokrywających koszty działalności usług wodociągowych zmniejszyło zużycie wody. W Gdańsku (475 000 mieszkańców) spółka wodociągowa zainstalowała 800 wodomierzy. W wyniku opomiarowania zużycia wody i wyższych cen, przeciętna konsumpcja wody zmniejszyła się o 15% w 1995 roku, znacznie więcej niż w przeciągu dwóch poprzednich lat, kiedy spadła o 5% (Motte, 2005). To doprowadziło do strat w spółce. Był to największy spadek roczny w latach 1992-2003. Od 1992 roku do 2003 zużycie wody zmniejszyło się o 52%. Nikt się nie spodziewał tak znacznego spadku zużycia wody wynikającego z zainstalowania wodomierzy -co prowadziło do zmniejszenia utargów przedsiębiorstwa. Oznacza to, że opłata jednostkowa wzrosła, a udział kosztów stałych zwiększył się. Opłata wzrosła kilka procent w celu skompensowania strat prywatnemu przedsiębiorstwu wodociągowemu SAUR związanych z tym zjawiskiem.

Negatywnym technicznym aspektem spadku zużycia wody jest redukcja prędkości przepływu w rurach i dłuższy czas jej przebywania. Prowadzi to do sedymentacji osadów i zatykania rur, co prowadzi do konieczności stosowania dezynfekcji, w końcówkach rur.

            Obserwowany spadek zużycia wody z miejskich wodociągów przez przemysł wynika ze spadku produkcji w latach 80-tych. Ponadto zmiany w technologii produkcji przyczyniły się do racjonalizacji zużycia wody. Coraz powszechniej zaczęto stosować zamknięte obiegi wody i technologie wodoszczędne. Z danych GUS wynika, że maleje zużycie wody na potrzeby przemysłu z ujęć własnych i zakupionych z miejskich wodociągów. (Kłoss i in. 2000) W niektórych gałęziach przemysłu na Śląsku zużycie wody spadło nawet o 70%.

Zasoby wody są nierównomiernie rozmieszczone w Polsce. Średnio zasoby te wynoszą około 1600 m3 na mieszkańca, podobnie jak w Egipcie. Ze względu na nierówne rozmieszczenie zasobów i ich sezonowe zmiany, obszary deficytów wody zwiększają się.

            Literatura dotycząca zużycia wody i opłat za wodę jest obszerna. Podstawową monografię i dalsze prace na temat taryf opłat za wodę i odprowadzanie ścieków opublikował Z. Dziembowski [1962,1983]. Problemem zasad ustalania taryf opłat za wodę zajmował się też M. Roman [1995]. Czynniki wpływające na wysokość kosztów pozyskania wody wodociągowej badał H. Bylka [1994], czy Szelągowski [1985]. Zużyciem wody zajmował się Z. Suligowski[1997].

            W pracy zostały przedstawione ilościowe zależności między jednostkowym kosztem pozyskiwania wody a wielkością produkcji, sprzedaży wody oraz taryfami opłat za wodę wodociągową i próba rozstrzygnięcia na tej podstawie, czy obserwowany w polskiej praktyce (w latach 90-tych) coroczny wzrost kosztów jednostkowych oraz taryf jest procesem nieuniknionym, czy też ewentualnie proces ten zakończy się. Oszczędzanie wody wodociągowej prowadzi do wzrostu kosztów jednostkowych pozyskania tej wody, co skutkuje wzrostem opłat za wodę. To z kolei powoduje ponowne zmniejszenie zużycia wody przez konsumentów oraz implikuje spadek sprzedaży i produkcji wody prowadzący, do ponownego wzrostu kosztów jednostkowych pozyskania wody wodociągowej.

1.       Techniczne możliwości zmniejszenia zużycia wody

Określenie granicznej wartości jednostkowego zużycia wody jest bardzo ważne. Zostały przeprowadzone badania na ten temat w mieście Łodzi i porównywano je z danymi niemieckimi [Kłoss i in., 2000]. Można wyróżnić następujące cele przeznaczenia wody wykorzystywanej przez lokatorów mieszkań: picie gotowanie, mycie, kąpiel, spłukiwanie miski ustępowej, zmywanie naczyń, sprzątanie mieszkania, mycie samochodu, podlewanie roślin w ogródku. Najistotniejszym elementem zużycia wody w gospodarstwie domowym są kąpiel i spłukiwanie muszli ustępowej-około 60% zużycia całkowitego w gospodarstwie domowym. W prognozach sporządzonych 30 lat temu przewidywano znacznie wyższe zużycie wody od dzisiejszego. Przede wszystkim przyjmowano, że nastąpi znaczny wzrost zużycia wody na kąpiel. Ogólnie kąpiel pod prysznicem jest bardziej wodooszczędna niż kąpiel w wannie. Z kolei kąpiel w wannie odbywa się znacznie rzadziej niż kąpiel pod prysznicem. Prognozuje się, że częstość kąpieli pod prysznicem wzrośnie.

Skutecznym sposobem ograniczenia zużycia wody jest stosowanie wodomierzy. Według danych francuskich wynika, że dzięki zastosowaniu wodomierzy w trzech badanych osiedlach zużycie wody spadło o 27-46%. Innym środkiem jest stosowanie ścieków szarych (np. z kąpieli) do spłukiwania muszli ustępowej. Jest to jednak rozwiązanie kosztowne. Wymaga to przebudowy instalacji i magazynowania ścieków. Ponadto prowadzi do nieuchronnego zagęszczenia ścieków i problemów technologicznych przy transporcie ścieków kanalizacją.

Możliwe jest też wykorzystanie deszczówki do prania i spłukiwania toalet. Rozwiązanie to występuje w Danii. Takie rozwiązanie wprawdzie zmniejsza zużycie wody wodociągowej, ale nie zmniejsza ilości ścieków.(Kłoss i in.,2000). Metodę tą stosuje się w domach jednorodzinnych. Zgodnie z szacunkami jest ona trzykrotnie droższa niż przy wodzie wodociągowej, a ponadto w okresie suszy i tak trzeba sięgać po wodę wodociągową.

Miasto/region

Rok 1990 [l/MK.d]

Okres końcowy[l/MK.d]

Spadek [%]

Gdańsk

187

136 (1997rok)

   27

Warszawa

281

216 (1998)

23

Łódź

256

170 (1998)

34

Polska-wszystkie miasta

208,3

141,7 (1999)

32

Całe Niemcy

145

127 (1998)

12

Niemcy-Stare Landy

147

139 (1995)

5

Niemcy-Nowe Landy

141

100 (1995)

29

Hamburg

137

136 (1995)

1

Tabela 1. Spadek zużycia wody w latach 90-tych w Polsce i Niemczech na podstawie [Kłoss i in, 2000]

Najprostszym sposobem oszczędzania wody w przemyśle jest stosowanie obiegów zamkniętych. W niektórych gałęziach odzyskuje się wodę ze ścieków poprodukcyjnych do chlodzenia  W Orlenie oczyszczone ścieki stanowią 20-50% ogólnej ilości wody wykorzystywane [Dolecki,1997]. Podobnie w Elektrociepłowni Krakow, gdzie dzięki zasileniu obiektu chlodzącego ściekami ograniczono ilość zrzucanych ścieków 6,3 do 4,8 mln m3. Największym sektorem zużywającym wodę (80%) jest sektor wytwarzający energię elektryczną (Dolecki 1997).

2.      Metoda badawcza

W celu przedstawienia konsekwencji spadku zużycia wody zastosowano metodę badawczą. Skonstruowano równania modelowe opisują proces generowania wartości zmiennej „sprzedaż wody przez zakład wodociągowy" (yt) jako funkcji opłaty jednostkowej pobieranej za wodę wodociągową od odbiorców (xt), następnie zmiennej „produkcja wody" (pt) zależnej od sprzedaży wody, potem kosztu jednostkowego (zt) jako funkcji produkcji wody oraz opłaty jednostkowej w przyszłym okresie (xt+1) zależnej od kosztu jednostkowego pozyskania wody w okresie bieżącym (zt).

Niech opłata początkowa wynosi x0. Przy opłacie tej (przeliczonej na jednostkę majątku trwałego, sprzedaż będzie wynosiła y0. Postępując w podany sposób znajdujemy produkcję, koszt jednostkowy i opłatę w przyszłym okresie x1 (Bartoszczuk, 1999)

Proces można kontynuować: dla t 1, opłacie jednostkowej xt będzie odpowiadała sprzedaż yt, produkcja pt, koszt jednostkowy zt oraz opłata jednostkowa xt. Tak więc opłacie jednostkowej xt będzie odpowiadała opłata jednostkowa xt+1.

Za pomocą eliminacji z układu zależności  zmiennych sprzedaż, produkcja, koszt jednostkowy otrzymujemy związek rekurencyjny wyrażający opłatę w okresie t+1 w funkcji opłaty w okresie t.

                                                             xt+1=F(xt),                                                        (1)

gdzie F(xt)=bh(af(xt)) jest funkcją ciągłą, różniczkowalną, ściśle wklęsłą, t {0,1,2,3...}.

Związek ten z warunkiem początkowym xt=x0 dla t=0 opisuje proces kształtowania opłat jednostkowych za wodę. Przy przyjętych założeniach o funkcji F, proces generowania opłat jednostkowych jest zbieżny monotonicznie do x*.

Weźmy pod uwagę pewną liczbę x0 należącą do dziedziny funkcji F(x), interpretowaną jako opłatę jednostkową w danym roku (ustaloną w oparciu o koszt jednostkowy pozyskania wody wodociągowej). Argumentom xt odpowiadają wartości funkcji F(xt). Podstawiając t=1 otrzymujemy F(x1) =x2, następnie dla t=2 otrzymujemy F(x2)= x3, i tak dalej, aż do F(x*)= x*.

Ciąg xt+1=F(xt) jest zbieżny i jego granicą jest opłata graniczna x*. Wyraz xt ciągu nazywamy t - tym przybliżeniem pierwiastka równania x=F(x), zaś sam ciąg nazywamy ciągiem kolejnych przybliżeń.

Ten sam charakter zbieżności ma proces kształtowania się kosztów jednostkowych. Zbieżność tego ciągu nie zależy od wyboru punktu startowego x0. Podstawiając za x0 jakąkolwiek liczbę otrzymamy inny ciąg opłat, również zbieżny do opłaty granicznej. Jeżeli oplata początkowa jest mniejsza od opłaty granicznej (na rysunku 3 taką opłatę ilustruje punkt x0), to ciąg opłat jest ciągiem rosnącym (jeżeli F(x) jest rosnąca), czyli wartości tego ciągu zwiększają się aż do wartości współrzędnych punktu P. Jeżeli oplata początkowa jest większa od opłaty granicznej (na rysunku 3 punkt x0'), to ciąg ten jest malejący i ograniczony z dołu np. przez odciętą punktu P.

W celu zbadania, czy ciąg wartości opłat jednostkowych i kosztów jednostkowych rośnie, maleje czy jest stały dokonano empirycznej weryfikacji równań modelowych, a przez to wyznaczono postać funkcji F.

3.      Empiryczna weryfikacja modelu

Dane empiryczne dotyczące opłat i sprzedaży wody zebrano z 45 miast w Polsce. Spośród tych miast 30 podało informacje o kosztach jednostkowych, wielkości majątku oraz produkcji. Miasta te dostarczają ponad 710 mln m3 wody rocznie, co stanowi 30% wody dostarczanej mieszkańcom Polski. Pełne dane uzyskano z lat 1994 i 1995, częściowo z 1993 roku. Zakłady wodociągowe w tych miastach mają różną formę organizacyjną. Najczęściej spotykaną są przedsiębiorstwa komunalne, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne, przedsiębiorstwa prywatne (które w ogóle nie chciały udostępnić danych). W większości miasta te należały do grupy miast dużych (powyżej 200 tys. mieszkańców) oraz z grupy miast o liczbie ludności 100 - 200 tys., oraz 50 - 100 tys. Miasta te zaopatrywane były w wodę powierzchniową lub podziemną. Przy doborze tych miast starano się wybrać takie, które mają przewagę jednego rodzaju wody. Aby wyeliminować różnice w technologiach produkcji wody, koszty jej pozyskania przeliczone zostały na 1 m3 sprzedanej wody.

Średnio polskie przedsiębiorstwa wodociągowe sprzedają 24,5 miliona metrów sześciennych wody w ciągu roku. Sprzedaż wody największa ze wszystkich analizowanych miast była w Warszawie. Dużą sprzedaż wody zanotowano także w Krakowie (80 mln m3/rok) i w Poznaniu (60 mln m3/rok).  Na podstawie danych liczbowych ustalono, że:

sprzedaż wody:                                                         yt=78,829*xt-0,59                                          (2)

produkcja wody:                                                       pt= 1,133*yt )                                    (3)

koszt jednostkowy pozyskania wody:                        zt = 699,3*pt-1,24                                          (4)

opłata jednostkowa za wodę:                                    xt+1= 1,599*zt0,70                               (5)

Eliminując zmienne sprzedaż, produkcja, koszt jednostkowy (yt, pt, zt) z równań modelowych (2) - (5) otrzymujemy związek rekurencyjny:

                                                              xt+1=3,094*xt0,496,                                                (6)

 gdzie xt+1 oznacza opłatę dla okresu t+1 w funkcji opłaty w okresie t.

Przyjmując za opłatę jednostkową początkową opłatę, obliczamy opłatę w następnym okresie. Jednocześnie w oparciu o znane postacie równań (2) - (5) obliczamy kolejno sprzedaż wody, jej produkcję, koszt jednostkowy wyrażony w jednostkach majątku trwałego. Z  przeprowadzonych obliczeń wynika, że w kolejnych okresach rosną opłaty jednostkowe, a koszt jednostkowy jest wyższy od opłaty jednostkowej (opłata jednostkowa jest ustalana na poziomie niższym od kosztu jednostkowego). W  wielu zakładach usługi wodociągowe dotuje się z wpływów za odprowadzanie ścieków. Poza tym zakłady rozbudowują sieć wodociągową, z której dochody pokrywają bieżące straty. Możliwości kontynuowania takich działań wyczerpią się w miarę podłączania kolejnych mieszkańców do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jedyną możliwością obniżenia kosztów jednostkowych pozyskiwania wody, w przypadku braku dofinansowania ze strony gminy, jest zmniejszenie kosztów materiałowych oraz usług obcych. Skutkiem zmniejszenia tych kosztów jest obniżenie jakości pozyskiwanej wody. Stosuje się więc mniejsze dawki drogich środków chemicznych do oczyszczania wody, ogranicza się przeglądy urządzeń do pozyskiwania wody, nie płucze się sieci przesyłających wodę. Takie działania są wymuszone ze względu na działania rad gminnych obniżających wysokość proponowanych podwyżek opłat za wodę.

W pracy udowodniono, że proces rekurencyjny (6) z warunkiem początkowym xt=x0 dla t=0 jest zbieżny do opłaty x*=9,47 zł/m3, której graficznym odpowiednikiem jest odciętą punktu, w którym prosta y=x przecina krzywą o równaniu y= 3,094x0,496. Liczba x* jest granicą ciągu (6). Opłacie tej odpowiada sprzedaż wody równa 20,9 mln m3 w ciągu roku, a więc identyczna jak zanotowana w miastach zamieszkałych przez ponad 100 tysięcy mieszkańców - w Gorzowie lub Kaliszu (por. rys. 1).



Rysunek 1

Proces tworzenia opłat jednostkowych

Wnioski

Z przeprowadzonych w pracy obliczeń wynika, że gospodarstwa domowe pod wpływem znacznej podwyżki opłat, spowodowanej wzrostem kosztu jednostkowego pozyskania wody wodociągowej i instalacją wodomierzy początkowo zmniejszają zużycie wody. Istnieje pewna graniczna wartość opłaty, przy której sprzedaż wody przestaje się zmniejszać. Świadczy to o tym, że możliwości zmniejszenia zużycia wody, dzięki np. zastosowaniu wodooszczędnych urządzeń wyczerpały się, co potwierdza przewidziane na podstawie równań empirycznych ustabilizowanie się poziomu zużycia wody.

Wielkość opłaty granicznej zależy od wzajemnych relacji pomiędzy zmienną „opłata jednostkowa w przyszłym okresie" a zmienną „koszt jednostkowy w okresie bieżącym" (sposobu ustalania opłat za wodę). Im większa różnica między opłatą jednostkową za wodę a kosztem jednostkowym pozyskania tej wody, tym zbieżność następuje do wyższej opłaty granicznej.

Im niższa opłata początkowa za wodę, tym większy będzie wzrost opłat wywołany większym spadkiem sprzedaży wody, co potwierdza analiza równań modelowych. Mieszkańcy tych miast, gdzie opłaty za wodę były niskie, narażeni są na ponoszenie znacznie wyższych opłat.

Spadek sprzedaży wody wcale nie jest tak korzystny dla mieszkańców, jak zapewniają niektóre gremia. Spadek zużycia wody prowadzi, do spadku jednostkowych kosztów zmiennych, ale równocześnie przyczynia się do wzrostu jednostkowych kosztów stałych. Zmniejszenie zużycia wody o 30%, przy sięgających 90% kosztach stałych prowadzić może jedynie do 3% zmniejszenia kosztów. Oszczędności ilościowe zużycia wody prowadzą do wyższych kosztów jednostkowych, a w konsekwencji wyższych opłat za wodę.

Zmniejszenie zużycia wody powoduje zmniejszenie ilości odprowadzanych ścieków, a więc zmianę ich właściwości. W skrajnym przypadku stwarza to konieczność przebudowy oczyszczalni ścieków, a to z kolei prowadzi do dodatkowych kosztów i wzrostu opłat za odprowadzanie ścieków. Jeżeli zaś nie stać nas będzie na zmianę technologii oczyszczania ścieków, możemy doprowadzić do zanieczyszczenia środowiska niedostatecznie oczyszczonymi ściekami. Dochodzimy do paradoksu - ekologiczne działania polegające na oszczędzaniu wody prowadzą do pogorszenia stanu środowiska naturalnego.

Robert Kudłak

Ekonomiczne instrumenty ochrony środowiska - polskie doświadczenia okresu transformacji

           

Podstawowe znaczenie w ochronie środowiska mają wciąż regulacje bezpośrednie, jednak rola instrumentów ekonomicznych jest coraz większa. Za pomocą tego typu instrumentów organy władzy publicznej przekazują podmiotom gospodarującym informacje dotyczące zachowań względem środowiska, które są pożądane z punktu widzenia prowadzonej polityki ekologicznej.

            Poprzez regulacje bezpośrednie i pośrednie państwo dąży do przerzucenia kosztów ekologicznych działalności gospodarczej na sprawców tych kosztów. Państwo stara się określić cenę za korzystanie z zasobów naturalnych oraz asymilacyjnej pojemności środowiska, a następnie obciążyć tą ceną podmioty gospodarujące, czyli spowodować, aby koszty przedsięwzięć ochronnych stały się częścią mikroekonomicznego rachunku przedsiębiorstw i gospodarstw domowych.

            Przejście od gospodarki centralnie planowanej do gospodarki rynkowej w Polsce przyniosło zmianę postrzegania roli środowiska przyrodniczego w rozwoju społeczno-ekonomicznym kraju, a także jego miejsca i znaczenia w polityce państwa. Wieloletnie zaniedbania w dziedzinie ochrony środowiska oraz rabunkowa działalność gospodarcza człowieka spowodowały konieczność zmian regulacji prawnych oraz wykorzystania instrumentów ekonomicznych dla poprawy jakości środowiska przyrodniczego.

Celem artykułu jest przedstawienie polskich doświadczeń okresu transformacji w zakresie funkcjonowania ekonomicznych instrumentów ochrony środowiska. Przykład Polski może służyć innym krajom przechodzącym proces transformacji systemowej, w jaki sposób stworzyć można stosunkowo efektywny system instrumentów ekonomicznych służących racjonalizacji wykorzystania zasobów środowiska i poprawie jego jakości.

           

Funkcjonujący w Polsce system instrumentów ekonomicznych stosowanych w odniesieniu do problemów środowiskowych przedstawia Schemat 1.

I. Opłaty i kary ekologiczne.

W Polsce już w latach 70. ubiegłego wieku istniał system instrumentów ekonomicznych, często bardziej rozbudowany niż w wielu krajach wysoko rozwiniętych. Jednak skuteczność tych instrumentów była znikoma z kilku powodów[149]:

·        bardzo niskie stawki opłat i kar ekologicznych,

·        bardzo niski poziom wydatków na ochronę środowiska,

·        administracyjne zamiast rynkowych mechanizmy rozdzielania czynników produkcji.

Po zmianie systemu społeczno-gospodarczego wielokrotne podniesienie stawek opłat, wzrost wydatków na inwestycje ochronne i rygorystyczne przestrzeganie prawa ochrony środowiska spowodowało, że system instrumentów ekonomicznych zaczął być dużo bardziej skuteczny.

Schemat 1. Instrumenty ekonomiczne ochrony środowiska w Polsce

            Źródło: B. Fiedor (red.), 2003. s. 71.

System opłat i kar w Polsce tworzą:

·        opłaty za emisję zanieczyszczeń do środowiska (emisja pyłów, gazów i ścieków, składowanie odpadów),

·        opłaty za korzystanie ze środowiska (pobór wody, wydobywanie kopalin, wycinanie drzew i krzewów),

·        opłaty produktowe i depozytowe,

·        opłaty usługowe za odprowadzanie ścieków do komunalnych oczyszczalni ścieków lub składowanie odpadów na komunalnych wysypiskach śmieci.

Badania przeprowadzone przez Górkę[150] pozwoliły stwierdzić, że opłaty ekologiczne obok zmniejszenia produkcji i wzrostu nakładów inwestycyjnych na ochronę środowiska były czynnikiem, który przyczynił się do zmniejszenia emisji zanieczyszczeń. W literaturze wskazuje się jednak, że opłaty spełniają przede wszystkim funkcję dochodotwórczą poprzez zasilanie funduszy ekologicznych, natomiast w mniejszym stopniu przyczyniają się do wywierania presji na podmioty gospodarujące w celu zmniejszenia presji na środowisko przyrodnicze[151]. Mimo to można znaleźć szereg przykładów bodźcowego oddziaływania systemu opłat, jak np. wpływ opłat za emisję dwutlenku siarki na spadek popytu na zasiarczone paliwa oraz instalowanie w kopalniach urządzeń do wzbogacania węgla[152].

Porównując stawki opłat w Polsce ze stawkami w innych krajach można stwierdzić, że w Polsce są one jednymi z najwyższych na świecie. Mimo to ich poziom nie jest wystarczająco wysoki, by miały charakter bodźca dla racjonalizacji użytkowania środowiska przyrodniczego i jego zasobów. Zdaniem Żylicza[153], aby opłaty spełniały funkcję bodźcową należałoby podnieść wysokość stawek 6-8krotnie. Takie działanie mogłoby jednak mieć potencjalnie negatywne skutki dla konkurencyjności polskiej gospodarki, stąd takie rozwiązanie wymaga międzynarodowej harmonizacji. Coraz częściej można spotkać dowody empiryczne na hipotezę Portera[154], którego zdaniem zaostrzenie norm ochrony środowiska może być źródłem przewagi konkurencyjnej, ponieważ restrykcyjne regulacje w tym zakresie skłaniają przedsiębiorstwa do szukania nowych, innowacyjnych rozwiązań. Badania przeprowadzone przez Bernaciaka[155] nie potwierdzają faktu, że opłaty ekologiczne obniżają konkurencyjność polskich przedsiębiorstw.

Markandya i Lehoczki[156] sugerują, że pośród krajów Europy Środkowo-Wschodniej transformujących swe gospodarki, system opłat ekologicznych w Polsce może mieć największe znaczenie motywujące, ponieważ tu stawki opłat są najwyższe. Brak jest jednak badań potwierdzających taką tezę.

Za silną stronę systemu opłat w Polsce należy uznać także fakt, że wysokość stawek indeksowano o wskaźnik inflacji ex ante. W przeciwnym wypadku, w sytuacji wysokiej i szybko rosnącej inflacji, realna wysokość opłat może spaść niemal do zera, jak to miało miejsce w Polsce w 1990r.[157]

Opłaty produktowe i depozytowe wprowadzone zostały dopiero mocą ustawy z 11 maja 2001r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Opłaty produktowe obejmują wyroby charakteryzujące się negatywnym oddziaływaniem na środowisko w fazie produkcji, konsumpcji lub składowania.  Obecnie obłożone są nimi: akumulatory, urządzenia chłodnicze i klimatyzacyjne, baterie galwaniczne i ogniwa, oleje techniczne, lampy wyładowcze i opony. Z kolei opłaty depozytowe dotyczą wyrobów szczególnie niebezpiecznych dla środowiska w fazie poprodukcyjnej lub pokonsumpcyjnej i podlegają zwrotowi w momencie przekazania produktu do recyklingu, neutralizacji bądź właściwego składowania[158].

Ze względu na stosunkowo krótki okres funkcjonowania tego typu instrumentu trudno jest jednoznacznie ocenić jego skuteczność. Za pozytywny jednak należy uznać fakt powstawania szeregu przedsiębiorstw zajmujących się odzyskiem i recyklingiem oraz fakt, że system tych opłat generuje popyt na odpady, co prowadzi do efektywnego użycia mechanizmu rynkowego w ochronie środowiska[159].

Krytycznie należy ocenić fakt, że dopiero po 10 latach transformacji ten rodzaj opłat został wprowadzony do systemu instrumentów ekonomicznych funkcjonujących w Polsce. Jest to instrument szczególnie ważny dla oddziaływania na postawy konsumentów w celu skłonienia ich do zmiany nawyków konsumpcyjnych oraz wytworzenia w nich nawyków dotyczących segregacji śmieci. Wydaje się, że zwłaszcza w okresie transformacji, w obliczu lawinowo rosnącej konsumpcji, tego rodzaju instrumenty są szczególnie ważne i pożądane z punktu widzenia utrzymania jakości środowiska.

Do najważniejszych wad systemu opłat ekologicznych w Polsce zaliczyć można m.in.:

·        zbyt szeroki wykaz zanieczyszczeń objętych opłatami a trudnych do kontroli,

·        relatywnie niższe stawki dla sektora komunalnego,

·        nie zawsze uzasadnione zróżnicowanie stawek w odniesieniu do różnych grup podmiotów[160].

Zbyt szeroki zakres substancji objętych opłatami powoduje, że koszty monitoringu są bardzo wysokie, a samo śledzenie wielkości i stężenia emisji niezwykle skomplikowane. Sugeruje się zatem zmniejszenie listy substancji do około 15 najczęściej emitowanych i jednocześnie podniesienie stawek opłat za te substancje[161].

Górka[162] postuluje konieczność zróżnicowania regionalnego opłat argumentując to faktem, że może ono spowodować zahamowanie dalszej silnej koncentracji przestrzennej zanieczyszczeń na obszarach o silnej degradacji środowiska. Ponadto wskazuje, że brak takiego zróżnicowania oznacza, że przedsiębiorstwa działające na obszarach, gdzie ich działalność powoduje stosunkowo mniejsze szkody ekologiczne płacą relatywnie więcej niż wynoszą straty, które te przedsiębiorstwa powodują (i relatywnie więcej niż przedsiębiorstwa na obszarach bardziej zdegradowanych środowiskowo)[163].

Czaja i inni[164] z kolei zwracają uwagę na aspekt przestrzenny, ponieważ tylko w odniesieniu do określonego obszaru można określić pożądaną jakość środowiska przyrodniczego lub jego pojemność asymilacyjną, które są pochodną warunków klimatycznych, topograficznych, hydrologicznych danego obszaru. Zdaniem cytowanych autorów znaczenie dla aspektu przestrzennego mają także przesłanki społeczno-polityczne. Wiąże się to ze zmianą organizacji państwa od centralnie sterowanego do państwa, w którym znaczna część kompetencji przeniesiona jest na poziom lokalny i regionalny (co jest świadectwem decentralizacji państwa oraz upodmiotowienia społeczności lokalnych). Oczywiście jest to możliwe przy odpowiednim poziomie świadomości ekologicznej na poziomie lokalnym i regionalnym.

            Krytykowany jest także fakt, że system opłat ma charakter selektywny, tzn. nie obejmuje on wielu podmiotów gospodarujących powodujących zanieczyszczenia np. gospodarstw domowych, małych zakładów produkcyjnych czy rolnictwa [165].

            Znacznie bardziej bodźcowe znaczenie mają kary ekologiczne nakładane za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska oraz za nieterminowe uiszczanie opłat i kar. Ich wielkość jest wielokrotnością stawek opłat i obciążają one zysk podmiotów gospodarczych po opodatkowaniu. Funkcja prewencyjna kra jest jednak osłabiana przez fakt częstego odraczania płatności i rozkładania na raty. System kar powinien być zmieniany w kierunku stosowania go w przypadkach incydentalnych, zawinionych przez dany podmiot szkód ekologicznych lub niedotrzymania terminów realizacji określonych inwestycji ochronnych[166].

II. Subwencje

Podstawowym instrumentem finansowego wspierania inwestycji w ochronie środowiska są fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Występują one na szczeblu krajowym (fundusz narodowy), regionalnym (fundusze wojewódzkie) i lokalnym (fundusze powiatowe i gminne). Źródłem ich dochodów są wpływy z opłat i kar ekologicznych.

Poziom wydatków i ich udział w całkowitych wydatkach na przedsięwzięcia ochronne w latach 1999-2004 przedstawia Tabela 1.

Tabela 1. Poziom wydatków funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej i ich udział w całkowitych wydatkach na przedsięwzięcia ochronne w Polsce w latach 1999-2004 (w mln zł).

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Ogółem

3488,6

3271,1

4154,4

3639,8

4013,3

3792,2

Fundusz narodowy

1722,8

1225,6

1851,7

1420,5

1516,8

1097,7

Fundusze wojewódzkie

1142,2

1214,5

1431,9

1546,8

1823,6

1976,7

Fundusze powiatowe

118,4

92,0

118,14

181,8

163,8

161,0

Fundusze gminne

390,5

504,6

506,4

490,7

509,1

556,9

Udział w wydatkach ogółem na ochronę środowiska (%)

24,6

20,0

23,7

26,1

25,3

24,1

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Ochrona środowiska 2000-2005.

Utworzenie systemu funduszy ekologicznych umożliwiło zapewnienie stałego i wysokiego poziomu wydatków na ochronę środowiska oraz uniezależniło poziom tych środków od sytuacji budżetowej, koniunktury czy sytuacji politycznej w kraju, co zwłaszcza w okresie transformacji wydaje się mieć duże znaczenie. System ten funkcjonował stosunkowo sprawnie w okresie zmiany systemu społeczno-gospodarczego i został dobrze oceniony przez OECD jako wzorcowy dla krajów przechodzących transformację. Kraje rozwijające się, jak Meksyk, Słowenia tworzyły swoje systemy finansowania ochrony środowiska w oparciu o polskie doświadczenia i rozwiązania.

Docelowo jednak i wraz z wychodzeniem z okresu transformacji należy odchodzić od tego typu rozwiązań, ponieważ są one uważane za nieefektywne w długim okresie i sprzeczne z zasadą „zanieczyszczający płaci". Poza tym zakłócają one spójność systemu finansów publicznych, powodują tzw. efekt wypychania na rynku finansowym i wreszcie są sprzeczne z ogólnymi założeniami gospodarki wolnorynkowej[167].

Zdaniem Górki[168] istnieje także niebezpieczeństwo, że fundusze staną się z czasem swego rodzaju „maszyną biurokratyczną", dla której korzystne jest utrzymanie obecnego poziomu opłat, ponieważ ich obniżenie mogłoby wpłynąć na obniżenie emisji zanieczyszczeń i tym samym wielkość wpływów na rzecz funduszy. Z tego punktu widzenia korzystny jest fakt, że działalność funduszy w coraz większym stopniu opiera się na recyrkulacji dochodów własnych, tzn. ze spłat pożyczek i kredytów oraz odsetek z tytułu ich udzielania, natomiast w coraz mniejszym stopniu z opłat i kar.

Z punktu widzenia gospodarki rynkowej i racjonalności gospodarowania fundusze ekologiczne nie są najefektywniejszym rozwiązaniem, ale wydaje się, że w okresie transformacji systemowej, przynajmniej w Polsce, były skutecznym instrumentem wspierania inwestycji ochronnych. Wprowadzenie od początku przemian ustrojowych rozwiązań na wzór rozwiązań funkcjonujących w gospodarkach wysokorozwiniętych wydaje się bardzo trudne do zrealizowania i jednocześnie nie jest pewne, czy dałyby one oczekiwane rezultaty.

Z czasem kraje transformujące swoje gospodarki będą przechodzić do sytuacji, w której system finansowania ochrony środowiska jest zgodny z zasadami funkcjonowania gospodarki rynkowej, przy zapewnieniu odpowiedniego poziomu wydatków na ochronę środowiska.

Szczególną rolę w systemie finansowania inwestycji w ochronie środowiska w Polsce odgrywa Bank Ochrony Środowiska (BOŚ), który pośredniczy w transferze części środków funduszy ekologicznych do podmiotów podejmujących inwestycje ochronne. Takie rozwiązanie wydaje się być bardzo dobrym sposobem wspierania przedsięwzięć ochronnych, ponieważ surowe procedury bankowe gwarantują większą racjonalność wykorzystania środków oraz minimalizują ryzyko spłaty[169]. Tabele 2 i 3 prezentują wartość inwestycji ekologicznych zrealizowanych ze środków BOŚ oraz efekty rzeczowe uzyskane w wyniku tych inwestycji.

Tabela 2.Wartość inwestycji proekologicznych zrealizowanych ze środków BOŚ od 1991r. do 2004r. (w mln zł)

Ochrona atmosfery

Gospodarka wodna i ochrona wód

Ochrona ziemi

Monitoring, ochrona przyrody, edukacja ekologiczna

Ogółem

Ilość

kredytów

wartość

Ilość kredytów

wartość

Ilość kredytów

wartość

Ilość kredytów

wartość

Ilość kredytów

wartość

12 790

14 922,56

2 521

4 781,65

385

669,94

15

167,74

15 711

21432,88

Źródło: http://www.bosbank.pl/pub/rap_eko_05.pdf

Tabela 3. Efekty ekologiczne uzyskane w wyniku realizacji zadań kredytowanych przez BOŚ w latach 1991-2004

Redukcja emisji

Przepustowość oczyszczalni ścieków (m3/d)

Długość sieci kanalizacyjnej (km)

Pojemność składowisk (tys. m3 )

Pyły (Mg)

SO2 (Mg)

NOx (Mg)

125 403

437 576

39 124

2 444 863

5 127

14 798

Źródło: http://www.bosbank.pl/pub/rap_eko_05.pdf

III. Ulgi i zwolnienia podatkowe.

Właściwie trudno jest mówić o istnieniu w Polsce spójnego systemu fiskalnego w zakresie ochrony środowiska. Przepisy dotyczące tych zagadnień rozrzucone są po wielu aktach prawnych takich jak: ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawa o podatku od towarów i usług, ustawa od podatku od nieruchomości itd. Obejmują one m.in. zwolnienia i odliczenia od podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych, zwolnienia i obniżenia stawek podatku od towarów i usług. Przez okres trwania transformacji zakres oraz forma i wielkość preferencji fiskalnych w ochronie środowiska wielokrotnie się zmieniały i praktycznie nie stanowiły one bodźca do podejmowania działań ochronnych[170].

IV. Zakończenie

Mimo wielu słabych stron funkcjonującego w Polsce systemu instrumentów ekonomicznych ochrony środowiska wydaje się, że patrząc przez pryzmat okresu transformacji można go ocenić pozytywnie. Pozwolił on poprawić stan wielu elementów środowiska przyrodniczego oraz obniżyć presję ze strony systemu gospodarczego. Zagadnienia ochrony środowiska i racjonalnego jego wykorzystania przynajmniej częściowo zostały wpisane w działanie i świadomość podmiotów gospodarujących. Oceniając system instrumentów ekonomicznych należy brać pod uwagę także takie fakty, jak ogólnie niski poziom wiedzy i doświadczeń w zakresie organizowania i funkcjonowania takiego systemu, niski poziom świadomości ekologicznej społeczeństwa, ignorancję decydentów, presję ze strony przemysłu osłabiającą dynamikę zmian w zakresie ochrony środowiska oraz wielość problemów społecznych, które są do rozwiązania w okresie transformacji.

Dr Dariusz Piotrowski

Mazowieckie Biuro Planowania Przestrzennego i Rozwoju Regionalnego w Warszawie

Wykorzystanie środków wsparcia na ochronę środowiska w województwie mazowieckim

1. wprowadzenie

Zagadnienia związane z ochroną środowiska naturalnego stanowią ważną część polityki Unii Europejskiej. Odzwierciedla się ona w licznych uregulowaniach prawnych oraz przyjmowanych do realizacji programach działań, które zapoczątkowane zostały w 1972 r. [171]. Ochrona środowiska jest traktowana przez Unię Europejską jako nieodłączny element polityki na rzecz trwałego i zrównoważonego rozwoju. Dalszy wzrost gospodarczy w krajach Unii wymaga stałej troski o stan środowiska naturalnego oraz jego ochronę przed degradacją.

Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie wyników prac nad alokacją przestrzenną środków wsparcia wśród jednostek samorządu terytorialnego (JST)[172] województwa mazowieckiego, wykorzystywanych na zadania związane z ochroną środowiska. Prace nad alokacją różnych środków wsparcia w latach 1999-2004 prowadzone były przez Mazowieckie Biuro Planowania Przestrzennego i Rozwoju Regionalnego w Warszawie[173].

2. środki wsparcia

Źródłami finansowania JST w Polsce są: dochody własne oraz transfery (dotacje i subwencje), które nie pokrywają kosztów związanych z zadaniami inwestycyjnymi. Aby realizować inwestycje jednostki samorządowe pozyskują dodatkowe źródła finansowania, którymi są środki wsparcia. Na potrzeby niniejszego opracowania zdefiniowane zostały jako różnica między kosztorysową wartością przedsięwzięcia, a wielkością wkładu własnego JST na realizację projektów. JST musi dysponować określonym udziałem wkładu własnego w całkowitej wartości inwestycji (zgodnie z zasadą dodatkowości) przy ubieganiu się o środki wsparcia. Nie zawsze pochodzi on w całości z  nadwyżki budżetowej. Może być, więc pokrywany z zewnętrznych źródeł finansowania, jak kredyty preferencyjne czy komercyjne, partnerstwo publiczno- prywatne (PPP), obligacje, pożyczki i inne.

W latach 1999-2004 jednostki samorządowe regionu korzystały ze środków wsparcia pochodzących z kraju (dotacje z krajowych środków publicznych) i zagranicy (publiczne zagraniczne środki wsparcia). Środki te miały służyć realizacji inwestycji zwiększających jego potencjał społeczno-ekonomiczny. Ogólna kwota wsparcia wynosiła około 4000 mln zł.

Dotacje z krajowych środków publicznych pochodziły z dwóch źródeł: budżetu państwa (w formie dotacji celowych na inwestycje) oraz dotacji celowych z funduszy celowych.

Dotacje pochodzące z budżetu państwa z reguły nie mogły przekraczać 50% wartości kosztorysowej inwestycji. Od 2001 roku dotacje celowe dla województwa były udzielane w ramach kontraktu wojewódzkiego, na inwestycje wynikające z regionalnej strategii rozwoju. Ze środków kontraktu w województwie mazowieckim w latach 2001-2004 zrealizowano ponad 560 inwestycji, w tym 60 inwestycji o okresie dłuższym niż jeden rok. Siedem z nich było inwestycjami wieloletnimi. Łącznie, na wszystkie inwestycje przeznaczono kwotę 1861,8 mln zł ze środków publicznych, które w równych częściach pochodziły z budżetu państwa i z budżetu jednostek samorządowych (tab.1).

Tabela 1. Wykorzystanie środków z kontraktu województwa mazowieckiego w latach 2001-2004

rok

łączna kwota

[mln zł]

w tym:

środki z budżetu JST

[mln zł]

środki z budżetu państwa

[mln zł]

2001

739, 8

429, 3

310, 5

2002

445, 8

174, 1

271, 7

2003

342, 6

173, 1

169, 6

2004

333, 6

155, 3

178, 4

suma

1 861, 8

931, 7

930, 1

Źródło: Opracowanie MBPPiRR na podstawie: Sprawozdanie końcowe z realizacji Programu wsparcia na lata 2001-2003, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, 2004, Warszawa; Informacja o realizacji Programu Wsparcia na rok 2004, Ministerstwo Gospodarki i Pracy Departament Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego, 2005, Warszawa.

       Dotacje celowe z funduszy celowych pochodziły z Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Specyficznym instrumentem jest Eko-Fundusz, który został powołany przez Ministra Finansów w celu udzielania wsparcia w formie dotacji lub preferencyjnych pożyczek na przedsięwzięcia z zakresu ochrony środowiska. Przeznaczony na ten cel fundusz zmniejszył część zagranicznego długu Polski. W sumie, znaczenie funduszy celowych nie było decydujące dla wsparcia regionu.

      Publiczne zagraniczne środki wsparcia pochodziły:

·        z organizacji finansowych o znaczeniu europejskim lub światowym (w tym z: Banku Światowego, który współfinansował z rządem Polski m.in. przedakcesyjny Program Aktywizacji Obszarów Wiejskich (PAOW) w latach 2000-2005 oraz z Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Banku Światowego - realizowane są inwestycje drogowe oraz inwestycje z dziedziny ochrony środowiska.

·        z Unii Europejskiej ─ fundusze przedakcesyjne: ISPA - (przeznaczony na inwestycje infrastrukturalne i środowiskowe o strategicznym znaczeniu. Jego kontynuacją po przystąpieniu Polski do UE jest Fundusz Spójności), Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza (SSG), SAPARD (dotyczył przygotowania obszarów rolnych do uczestnictwa we Wspólnej Polityce Rolnej UE).

·        z Unii Europejskiej - fundusze strukturalne, Fundusz Spójności oraz inicjatywy wspólnotowe dostępne dla obszaru województwa mazowieckiego od 01.05.2004 r. tak jak w całej Polsce: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Fundusz Spójności oraz inicjatywy: EQUAL i INTERREG.

3. środki wsparcia na ochronę środowiska regionu

Działania w zakresie ochrony środowiska w województwie mazowieckim koncentrują się przede wszystkim na niwelowaniu wieloletnich zaniedbań na obszarach wiejskich, wynikających z niskiej kultury rolnej oraz na łagodzeniu niekorzystnych skutków aktualnych procesów „rozlewania" miast na tereny zielone. Inwestycjami podejmowanymi w tym celu przez JST są przede wszystkim: budowa i modernizacja wodociągów, kanalizacji oraz oczyszczalni ścieków a także kompleksowa gospodarka odpadami.

Do dyspozycji JST miały środki z następujących źródeł:

-         z programu przedakcesyjnego ISPA i jego kontynuacji Funduszu Spójności - przeznaczającego środki na strategiczne inwestycje dla ochrony środowiska, o oddziaływaniu ponadregionalnym;

-         ze ZPORR na przedsięwzięcia istotne dla regionu;

-         ze krajowych dotacji celowych z funduszy ochrony środowiska: gminnego, powiatowego, wojewódzkiego i narodowego.

Z analizy środków wsparcia projektów ochrony środowiska (Wykres 1.) wynika, iż najwięcej z nich przeznaczono z programu ISPA oraz jego kontynuacji - Funduszu Spójności. Z tych źródeł zrealizowano w latach 1999 - 2003 w województwie mazowieckim inwestycje o charakterze ponadregionalnym o wartości ponad 1000 mln zł. Z programu ISPA, gdzie ogólne wsparcie sięgało 52% wartości inwestycji, zrealizowano dwie kluczowe inwestycje w głównych aglomeracjach województwa mazowieckiego, o łącznej wartości 836,5 mln zł (209,1 mln euro). Były to projekty:

  1. Zaopatrzenie w wodę i oczyszczanie ścieków w Warszawie. Projekt, którego celem była budowa oczyszczalni ścieków "Warszawa-Południe" oraz przygotowanie projektu modernizacji i rozbudowy oczyszczalni ścieków "Czajka" wraz z kolektorami, uzyskał dofinansowanie z funduszu ISPA w wysokości 442,8 mln zł.  Całkowity koszt projektu wynosił 759,5 mln zł (189,9 mln euro), 

2.      Gospodarka odpadami komunalnymi w Radomiu. Inwestycja polegała na stworzeniu kompleksowego systemu gospodarki odpadami poprzez budowę zakładu utylizacji odpadów komunalnych. Z funduszu ISPA w 2002 r. przyznane zostało wsparcie w wysokości 45,8 mln. zł, przy całkowitym koszcie projektu 77,0 mln zł,

Z Funduszu Spójności w 2004 r. przyznano dofinansowanie dla 4 projektów z terenu województwa mazowieckiego o łącznej wartości 544 mln zł (136 mln euro), w tym 65% pochodziło ze środków wspólnotowych - 354,4 mln zł (88,6 mln euro). Wszystkie programy dotyczą gospodarki wodno- ściekowej:

1.       Gospodarka wodno-ściekowa na terenie gminy Grodzisk Mazowiecki oraz gminy Milanówek - wsparcie w wysokości 44,2 mln zł. (całkowity koszt projektu 60,5 mln zł);

2.       Modernizacja i rozbudowa systemu wodociągowo - kanalizacyjnego dla m. Otwock -wsparcie w wysokości 79,0 mln zł. (całkowity koszt projektu 129,5 mln zł);

3.       Program uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej na terenie miasta i gminy Piaseczno - wsparcie w wysokości 126,8 mln zł. (całkowity koszt projektu 173,7 mln zł);

4.       Modernizacja i rozbudowa systemu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków dla miasta Radomia - wsparcie w wysokości 104,3 mln zł (całkowity koszt projektu 165,5 mln. zł);

Inwestycje o charakterze regionalnym i lokalnym w województwie mazowieckim były głównie wspierane ze środków kontraktów wojewódzkich. W latach 2001-2006 przeznaczone zostało na cele związane z ochroną środowiska 4,5% ogółu zakontraktowanych środków (69,9 mln zł). Z tego z poszczególnych priorytetów:

-         Priorytet 1: Poprawa sytuacji w dziedzinie gospodarki komunalnej metropolii warszawskiej, Działanie 1.2 Inwestycje w zakresie infrastruktury komunalnej, służące poprawie warunków lokalizacji, jakości życia i ochronie środowiska w ramach, którego realizowana była budowa Wodociągu Północnego wydatkowano 36,0 mln. zł,

-         Priorytet 4: Tworzenie podstaw wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich, Działanie 4.1 Inwestycje w zakresie infrastruktury wodnej i przeciwpowodziowej służące poprawie warunków lokalizacji nowych funkcji gospodarczych wydatkowano 9,7 mln. zł,

-         Priorytet 6: Poprawę wyposażenia w infrastrukturę techniczną obszarów wymagających aktywizacji, Działanie 6.1 Przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie infrastruktury komunalnej, wodnej i środowiskowej, służące poprawie warunków rozwoju przedsiębiorczości i życia - wydatkowano 24,2 mln zł.

Wykres 1. Wielkość wydatkowanych środków UE na Mazowszu w latach 1999-2004

według źródeł wsparcia

Źródło: Opracowanie MBPPiRR

Wszystkie przedsięwzięcia dotyczyły ochrony wód i gospodarki wodnej. Wśród najważniejszych zadań współfinansowanych przy współudziale środków z kontraktów wojewódzkich należy wymienić budowę: Wodociągu Północnego (II etap)[174]; zbiorników wodnych (na rzece Rozodze, Sona, Wkrze, „Niewiadoma" i in.), sieci wodociągowej w gminach: Mińsk Mazowiecki, Czerwin, Naruszewo, Krasne, Świercze, Repki, Wiskitki, Wyszogród, Iłża, Krzynowłoga Mała, Teresin, Latowicz, Mszczonów; stacji uzdatniania wody w gminach Czerwin i Zaręby Kościelne, oczyszczalni ścieków w Błędowie i w gmine Magnuszew; kanalizacji w gminach: Błędów, Brochów, Kosów Lacki, Somianka, Magnuszew, Kałuszyn, Pilawa, Brwinów, Mszczonów, Wiązowa.

W ramach Kontraktów Wojewódzkich zrealizowano wiele zadań związanych z ochroną środowiska. Było to: 6 zadań dotyczących budowy zbiorników wodnych na rzekach województwa mazowieckiego, 4 zadania dotyczące budowy i modernizacji oczyszczalni ścieków, 3 zadania budowy i modernizacji stacji uzdatniania wody, budowę 162 km sieci wodociągowej w 62 miejscowościach zlokalizowanych na terenie 13 gmin oraz budowę 16 km sieci kanalizacyjnej na terenie 13 gmin jak również budowę 27 przepompowni ścieków. Z dotacji z budżetu centralnego  w ramach kontraktu wojewódzkiego skorzystało również 12 powiatów, w tym największą kwotę pochłonęły inwestycje w powiecie legionowskim (50% środków województwa na budowę Wodociągu Północnego) oraz w powiecie ostrołęckim (15% środków województwa na infrastrukturę hydrotechniczną i sanitarną).

Wykres 2. Udział krajowych funduszy ekologicznych w finansowaniu inwestycji w województwie mazowieckim w latach 1999-2004

Źródło: Ochrona Środowiska 2004 - Rocznik Statystyczny GUS

Ze środków krajowych wsparcie na zadania przyczyniające się do ochrony środowiska w latach 1999-2004 województwo mazowieckie otrzymało również dotacje z celowych funduszy (Wykres 2.). W skali regionu ponad 80% dotacji celowych z tych funduszy pochodziło z Narodowego i Wojewódzkiego FOŚiGW, około 10% z funduszy gminnych. Inne fundusze ekologiczne odgrywają marginalną rolę (tj. Bank Ochrony Środowiska, Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych, Powiatowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej). Wykres nie uwzględnia środków pochodzący z EkoFunduszu.

Jak wynika z powyższej charakterystyki źródeł wsparcia inwestycji ochrony środowiska w województwie mazowieckim, mają one zarówno pochodzenie krajowe jak i zagraniczne. Większość tego typu projektów wymaga wieloletniej realizacji i dużych nakładów finansowych. Ich rozmieszczenie prezentują: Mapa 1. i 2. Coraz większe znaczenie dla rozwiązywania problemów regionalnych w zakresie ochrony środowiska nabierają fundusze strukturalne. Ze ZPORR na lata 2004-2006 inwestycje w ochronę środowiska mogą być współfinansowane z trzech działań. Są to:

Mapa 1. Główne inwestycje ochrony środowiska współfiansowane ze środków

budżetu centralnego i funduszy ochrony środowiska w latach 1999-2004

Mapa 2. Inwestycje ochrony środowiska współfinansowane ze środków UE w latach 2000-2004

1.2 - Infrastruktura ochrony środowiska -3,2 mln euro,

3.1- obszary wiejskie- 42 mln euro

3.2 - obszary podlegające restrukturyzacji -11,6 mln euro.

W okresie tym przewidzianych do realizacji jest 87 projektów infrastrukturalnych na łączną kwotę 255 mln zł.

4. podsumowanie

Udział zagranicznych środków wsparcia w analizowanym okresie był stosunkowo niski i zróżnicowany przestrzennie. Największe nakłady finansowe pochłonęły inwestycje o charakterze ponadregionalnym zlokalizowane w większych miastach województwa, głównie w centralnej jego części (Warszawa, Piaseczno, Otwock i Grodzisk Mazowiecki oraz Radom). Dużą rolę także odgrywały fundusze ochrony środowiska.

Najwięcej inwestycji na Mazowszu wykorzystujących fundusze pomocowe powstało z zakresu gospodarki wodnej i ochrony wód. Realizacja przedsięwzięć gospodarki wodno-ściekowej przyczyniła się do poprawy stanu środowiska tj.: zmniejszenia zanieczyszczeń wód (znacząca redukcja związków biogennych powodujących eutrofizację zbiorników oraz zmniejszenie zanieczyszczeń bakteryjnych), ochrony przed powodzią dolin rzecznych, wyrównania przepływów wód płynących raz ustabilizowanie poziomu wód gruntowych. Dodatkowo inwestycje te miały wpływ na zmniejszenie dysproporcji w wyposażeniu obszarów wiejskich w infrastrukturę techniczną, rozwój funkcji turystyczno-wypoczynkowej oraz zapobieganiu deficytowi wody.

Pozostałe dziedziny ochrony środowiska (poza pomocą otrzymywaną w ramach funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej) były doinwestowane w marginalnym stopniu: ze środków Phare na poprawę jakości powietrza większą pomoc otrzymał jedynie Sochaczew, a w zakresie ochrony powierzchni ziemi zrealizowano dwa zadania:- uporządkowanie gospodarki odpadowej w Radomiu (przy udziale ISPA) oraz uporządkowanie gospodarki odpadowej w Wołominie (środki EFRR). Z uwagi na stan gospodarki odpadowej województwa mazowieckiego oraz konieczności jej uporządkowania niezbędne jest w przyszłości większe doinwestowanie w tej dziedzinie.

II Prawne i społeczne aspekty rozwoju zrównoważonego

Prof. dr hab. Stanisław Wrzosek

KUL JPII

Prawne aspekty rozwoju zrównoważonego

1. Uwagi wstępne

            Jedną z najważniejszych myśli, jaka pojawiła się w rozważaniach dotyczących stosunku ludzkości do otaczającej jej rzeczywistości, jest wskazanie, iż otaczające nas środowisko zostało wypożyczone współczesnym ludziom od przyszłych pokoleń. Świadomość faktu, iż zasoby środowiska trzeba będzie przyszłym pokoleniom oddać, aby mogły one w sposób godny żyć i pracować staje się powoli wskazówkę przy wyborze postępowania zarówno na szczeblu krajowym jak i regionalnym oraz lokalnym. Zmiany w otaczającym nas środowisku zachodzą często niezauważalnie, ale jest to proces ciągły. Dotyczą one wszystkich elementów środowiska. Niektóre zmiany rejestrowane są tylko w świadomości społeczności lokalnych, jak na przykład zaśmiecone lasy, inne mają charakter globalny, jak zmiany w powietrzu atmosferycznym czy wodach oceanu. Samo rejestrowanie przekształceń jednak nie stanowi skutecznego instrumentu przeciwdziałania negatywnym przeobrażeniom środowiska.

            Niewątpliwie za przełomowe wydarzenia w zakresie ochrony i gospodarowania zasobami środowiska uznaje się opublikowanie Raportu dla Klubu Rzymskiego, Raport Sekretarza Generalnego Organizacji Narodów Zjednoczonych U'Thanta, Deklaracja Konferencji Narodów Zjednoczonych Sztokholmie w 1972 r. oraz Deklaracja z Rio de Janeiro i Globalny Program Działań z 1992 r. Byłoby jednak zbyt dużym uproszczeniem twierdzenie, iż dopiero te niezwykle ważne dla międzynarodowych działań wydarzenia były motywem do prowadzenia działań mających chronić obecne i przyszłe pokolenia od ubocznych skutków rozwoju społeczeństw. Przede wszystkim należy mieć świadomość, iż działania związane z ochroną elementów przyrody towarzyszyły działalności człowieka od zamierzchłej przeszłości. W literaturze wskazuje się na różnorodne motywy działań ochronnych, które miały wyraźny aspekt prawny, gdyż polegały na stanowieniu nakazów lub zakazów i były wsparte środkami przymusu. Wspomniane motywy mogły mieć charakter religijny (gatunek zwierzęcia lub rośliny był przedmiotem kultu), filozoficzny (człowiek jako część świata przyrody), estetyczne (piękno elementów przyrody) czy gospodarcze (obawa przed przekroczeniem granic wydolności środowiska)[175], a także ze względów obronnych (jako naturalna osłona).

2. Przekształcenia prawa ochrony środowiska

W dziejach Polski - podobnie jak i Europy - w średniowieczu zalążków prawnej ochrony przyrody można dopatrywać się w systemie regaliów. „Motywacje ochrony dotyczącej najczęściej świata zwierzęcego wyrażały się w dbałości o zastrzeżenie panującemu przywilejów łowieckich bądź wynikały z określonych potrzeb gospodarczych, wojennych, a czasem nawet troski o przetrwanie gatunku."[176] Z punktu widzenia współczesnych koncepcji gospodarowania zasobami środowiska istotnym aktem normatywnym była ustawa z 10 III 1934 r. o ochronie przyrody. Ochronie zostały poddane w niej twory przyrody. Ochrona ta polegała na: 1) zakazach dokonywania bez zezwolenia władzy wszelkich lub istotnych zmian w przedmiocie lub jego otoczeniu; 2) zakazach użytkowania lub używania przedmiotu, zakazach polowania, rybołówstwa, ścinania drzew, niszczenia roślin, zanieczyszczenia wód, zmiany ich biegu, wydobywania ziemi, skał i minerałów; 3) zakazach zbywania, nabywania oraz wywożenia za granicę przedmiotów objętych ochroną; 4) zakazach umieszczania na danych przedmiotach lub danym obszarze ogłoszeń reklamowych i innych; 5) zakazach wznoszenia budowli i urządzania zakładów przemysłowych; 6) ograniczeniu dostępu do danego obszaru; 7) wykonywaniu przez władze państwowe prac i urządzeń ochronnych. Uważa się, iż wspomniana ustawa była osiągnięciem legislacyjnym na skalę międzynarodową, a jej doniosłość wynikała z faktu, że była wyrazem koncepcji całościowej ochrony przyrody.[177] Można stwierdzić, iż stanowiła ona wzór dla prawodawców w innych państwach. Niemcy wydały podobną ustawę rok później. Obowiązywała ona w większości krajów wchodzących w skład Republiki Federalnej Niemiec do 1975 r.[178] Po II wojnie światowej zaczęło dominować inne spojrzenie na kwestię ochrony przyrody. Wyrazem prawnym tego spojrzenia była ustawa z 7 IV 1949 r. o ochronie przyrody[179]. Przyjęte w niej rozwiązania określane były jako planistyczny kierunek ochrony przyrody, odróżniany od poprzedniego kierunku nazywanego konserwatorskim. Ustawodawca przyjął jednak w 1949 r. wiele rozwiązań z 1934 r. Przede wszystkim nie uległy zmianie instytucje prawne typu zachowawczego. Ustawa „nadała im jednak charakter planistyczny postanawiając, iż określenie obszarów poddawanych ochronie następuje na podstawie planów zagospodarowania przestrzennego, a w ich braku po uzgodnieniu z organami administracji państwowej właściwymi w sprawach planowania przestrzennego. Tak więc cała sieć pomników przyrody, rezerwatów przyrody i parków narodowych znalazła się w zasięgu planowania przestrzennego"[180].

Na dalszy rozwój prawa ochrony przyrody i gospodarowania zasobami środowiska decydujący wpływ miały działania o charakterze międzynarodowym, które wiązały się z poszukiwaniem oraz wdrażaniem nowych koncepcji rozwoju społecznego i gospodarczego świata. W państwach o ustroju komunistycznym trudno było wprawdzie mówić o swobodnym wyborze koncepcji rozwoju, ale echa toczonej dyskusji znajdowały swoje odzwierciedlenie w pracach naukowych. Podporządkowanie gospodarki celom związanym z maksymalnym wydobyciem surowców, rozwojem przemysłu ciężkiego oraz zbrojeniowego powodowało, iż kwestie ochrony zasobów środowiska nie były w tym okresie celem polityki państwa. Znajdowało to oczywiście swoje odzwierciedlenie w uregulowaniach prawnych. W latach 70-tych kwestia zapewnienia prawnej ochrony zasobów środowiska zaczęła jednak znajdować swoje odzwierciedlenie w literaturze. Przykładem mogą być publikacje W.Brzezińskiego[181], L.Jastrzębskiego[182] i A.Jaroszyńskiego[183]. Pod koniec lat 70-tych zaczęto - głównie na skutek Raportu U'Thanta - rozważać konieczność zmiany spojrzenia na kwestię prawa ochrony środowiska. Warto wspomnieć opracowanie L.Łustacza, według którego prawo ochrony środowiska jest gałęzią przekraczającą granice tradycyjnych dziedzin prawa. Według tego autora, potrzebne jest dążenie do rozeznania problemu ochrony, a następnie określenie, „co mamy rozumieć przez <środowisko>, którego ochrona czy racjonalne kształtowanie mają stanowić przedmiot regulacji prawnej, wreszcie [dążenie] do sprecyzowania przed czym i jakimi metodami mamy je chronić lub w jakim kierunku kształtować".[184]

3. Wpływ działań międzynarodowych na prawo ochrony środowiska

Istotny wpływ na rozwiązania prawne miały przeobrażenia w myśli ekonomicznej. W literaturze wskazuje się na fakt, iż tradycyjna ekonomia opiera się na:

¾    antropocentryzmie, w którym człowiek jest ośrodkiem i celem wszelkich zjawisk i procesów w przyrodzie,

¾    utylitaryzmie, odbierającym biosferze wszelką wartość, poza wartością instrumentalną,

¾    woluntaryzmie, uzasadniającym nieograniczone prawa działania człowieka w przyrodzie.[185]

Istotny wpływ na kształtowanie się nowego spojrzenia na kwestie gospodarowania zasobami środowiska miała stworzona przez K.E.Bouldinga koncepcja „ekonomiki Ziemi - statku kosmicznego przyszłości", w której zawarte zostały podstawowe zasady gospodarki zorientowanej ekologicznie. Musi ona uwzględniać:

¾    ograniczoność zasobów, potencjałów przyrodniczych i równowagę ekologiczną,

¾    człowieka jako organizm biologiczny i społeczny,

¾    proekologiczny styl życia i konsumpcji,

¾    entropijną ograniczoność dotychczasowego wzrostu gospodarczego,

¾    świadomą politykę demograficzną stabilizującą liczbę ludności,

¾    rozszerzenie horyzontu gospodarowania,

¾    nowe metody ekonomicznej wyceny naturalnych procesów ekologicznych i zasobów oraz efektywność wykorzystania i reprodukcji zasobów naturalnych,

¾    utrzymanie maksymalnej różnorodności ekosystemów,

¾    mniej obciążającą środowisko alokację działalności gospodarczej,

¾    upowszechnianie proekologicznych technik (zwłaszcza recyklingu) wytwarzania,

¾    zmiany proekologiczne w zakresie struktury produkcji i konsumpcji,

¾    nową politykę energetyczną ograniczającą tempo entropijności procesów gospodarczych.[186]

Rozważania prowadzone na gruncie nauk ekonomicznych, a także filozofii, spowodowały konieczność zmiany rozwiązań prawnych dotyczących oddziaływania przez państwo w zakresie polityki ekologicznej. Zaczął odgrywać istotną rolę także inny czynnik, a mianowicie globalizacja. Zagrożenia środowiska przestały mieć charakter lokalny czy regionalny. Zmiany zachodzące w środowisku nabrały zasięgu obejmującego całą Ziemię. Stanowiło to istotny bodziec do poszukiwania modelu przeciwdziałania opartego na współpracy międzynarodowej, a nie tylko odrębnych działaniach poszczególnych państw czy międzynarodowych organizacji regionalnych.

W rezolucji uchwalonej na XXIII Sesji Zgromadzenia Ogólnego NZ Sekretarz Generalny NZ został zobowiązany do przygotowania raportu dotyczącego stanu środowiska na Ziemi. Uważa się, iż dokument określany jako Raport U'Thanta posiada bezprecedensowe znaczenie w historii działań ONZ w zakresie ochrony środowiska. Działania te zapoczątkowały bowiem pewien proces; najpierw - upowszechniania idei ochrony środowiska na całym świecie, a następnie - proces planowego, zorganizowanego działania zarówno w poszczególnych państwach członkowskich NZ, jak i w skali globalnej, będący już wyrazem realizacji celów i zadań polityki ochrony środowiska ONZ.[187] Mówiąc o Raporcie U'Thanta nie można pominąć olbrzymiego wpływu Raportów dla Klubu Rzymskiego na kształtowanie się świadomości ekologicznej[188], chociaż kwestia ta wychodzi poza zakres tematyczny opracowania.

Dzień 26 maja 1969 r., w którym został opublikowany Raport Sekretarza Generalnego ONZ U'Thanta pt. „Człowiek i Jego Środowisko", należy uznać za przełomową datę w historii rozwoju współpracy międzynawowej w zakresie gospodarowania zasobami naturalnymi. Znaczenie Raportu U'Thanta polegało przede wszystkim na tym, że zawierał:

1)      zwięzłe informacje na temat najpoważniejszych zagrożeń dla środowiska naturalnego, występujących na całym świecie z wyróżnieniem trzech grup problemowych: problemy osiedli ludzkich, zagadnienia terytorialne i zagadnienia globalne;

2)      klasyfikację problemów ochrony środowiska na lokalne, regionalne, krajowe i międzynarodowe;

3)      cele i zadania oraz czas i miejsce, a także główne założenia konferencji ONZ nt. ochrony środowiska oraz katalog podstawowych problemów ochrony środowiska, które powinny być na forum międzynarodowym rozpatrzone.[189]

Konferencja ONZ zwana Konferencją Sztokholmską odbyła się w dniach 5 - 16 czerwca 1972 r. Wzięło w niej udział ponad 130 państw. Do sekretariatu konferencji wpłynęło ponad 70 sprawozdań o sytuacji środowiska w poszczególnych krajach oraz 120 dokumentów opracowanych przez agendy ONZ oraz organizacje naukowe i społeczne. W rezultacie uczestnicy Konferencji dysponowali 800-et stronicowym raportem. Raport skoncentrował się na 6 problemach:

1)     planowanie i kształtowanie osiedli ludzkich;

2)     wykorzystanie i ochrona bogactw naturalnych z punktu widzenia środowiska;

3)     identyfikacja i kontrola szkodliwych substancji;

4)     problemy wychowania i informacji oraz społeczne i kulturowe aspekty środowiska;

5)     kraje rozwijające się a problematyka ochrony środowiska;

6)     międzynarodowe organizacyjne środki działania.[190]

Przedstawione w raporcie zagadnienia stały się punktem wyjścia do rozważań nad koncepcją rozwoju świata. Stanowiły równocześnie punkt wyjścia do kształtowania instrumentów prawnych gospodarowania zasobami środowiska. Ustalenia podjęte w ramach Konferencji Sztokholmskiej (podobnie jak „Szczyty Ziemi" w 1992 r. w Rio de Janeiro i w 2002 r. w Johannesburgu) przyczyniły się do rozwoju prawa międzynarodowego w zakresie ochrony środowiska przejawiającego się zarówno w praktyce traktatowej jak i kształtowania tzw. miękkiego prawa międzynarodowego.[191] W krajach socjalistycznych - jak to było już zasygnalizowane - w zasadzie ustalenia Raportu U'Thanta i Konferencji Sztokholmskiej nie od razu znalazły swoje odzwierciedlenie zarówno w kształtowaniu polityki ekologicznej jak i w działalności prawotwórczej. Wiązało się to z dużym naciskiem na rozwój przemysłu ciężkiego, w szczególności energetycznego i hutniczego. Na pewno też istotnym elementem był brak świadomości ekologicznej w społeczeństwie. Oczywiście nie odpowiadało by prawdzie stwierdzenie, że nie były podejmowane żadne poczynania o charakterze politycznym czy organizacyjnym w dziedzinie ochrony środowiska. W 1970 r. powołano Polski Komitet Ochrony Środowiska, w 1972 r. powstał urząd Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, w 1975 r. przekształcony w Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, w 1985 r. w Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych[192], a w 1989 r. w Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W ramach Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej utworzono: Konferencję Kierowników Gospodarki Wodnej Krajów RWPG, Stałą Komisję do Koordynacji Badań Naukowych i Technologicznych (studia nad ochroną przed zanieczyszczeniem powietrza atmosferycznego), Stałą Komisję Budownictwa i Stałą Komisję Pokojowego Wykorzystania Energii Atomowej.[193] Zasadniczą zmianę w sferze ochrony środowiska przyniósł w Polsce rok 1980, a w szczególności przyjęcie przez Sejm ustawy z dnia 31 I 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska[194]. Uchwalenie ustawy było wynikiem paroletniej dyskusji nad kształtem uregulowań związanych z ochroną zasobów naturalnych. Dyskusję wywoływało pojęcie środowiska, określenie zasobów, które mają być chronione w ramach wspomnianej ustawy oraz kwestia dualizmu w zakresie ochrony środowiska i ochrony przyrody. Uchwalenie ustawy z 31 I 1980 r. rodziło obawy zaistnienia dualizmu w sferze ochrony zasobów przyrody. Warto wspomnieć, iż wówczas jeszcze obowiązywała ustawa z 7 IV 1949 r. o ochronie przyrody, zastąpiona później ustawą z 16 X 1991 r. o ochronie przyrody[195].

4. Pojęcie środowiska i zasady rozwoju zrównoważonego w polskim prawie ochrony środowiska

W dyskusji nad pojęciem środowiska istotne znaczenie miało - będące odzwierciedleniem osiągnięć polskiego prawodawstwa i praktyki - użycie określenia środowisko w Konstytucji (art. 12 ust. 2 i art. 71). Konstytucyjna kwalifikacja środowiska naturalnego jako dobra ogólnonarodowego nie była równoznaczna z materialną definicją środowiska naturalnego ani z obywatelskim prawem podmiotowym, ale wyznaczała w sposób wyjściowy zasięg, stopień i rangę jego ochrony.[196]

W ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska w art. 1 ust. 2 środowisko zostało określone jako „ogół elementów przyrodniczych, w szczególności powierzchnia ziemi łącznie z glebą, kopaliny, wody, powietrze, świat roślinny i zwierzęcy, a także krajobraz, znajdujący się zarówno w stanie naturalnym, jak też przekształconych w wyniku działalności człowieka". Przyjęta definicja w pozytywny sposób wpłynęła na przyjmowane rozwiązania prawne. Stanowiła ona istotny krok w kierunku działań związanych działaniami podejmowanymi w ramach koncepcji zrównoważonego rozwoju.

W literaturze znaczenie wypracowania pojęcia środowiska wiąże się z następującymi aspektami:

  1. Definicja środowiska dana w ustawie jest pierwszą w polskim porządku prawnym definicją całościową.
  2. Przez uwzględnienie przekształcającej działalności człowieka prawodawca zracjonalizował swoje stanowisko wobec środowiska współczesnego.
  3. Mimo, iż definicja nie ma charakteru ujęcia zupełnego, przez oznaczenie pochodzenia elementów środowiska i podstawowe ich przykłady wyznacza ramy zakresu przedmiotowego środowiska w sposób, który eliminuje podstawowe wątpliwości i kasuje możliwość kontynuacji błędnych stanowisk (według których na przykład kopaliny nie należą do zwierząt, głębie oceanów w określonym ujęciu nie składają się na warunki życia człowieka). Oczywiście definicja ustawowa jest tylko normatywnym wyrazem pojęcia środowiska, ale przez to przecież nie jest nienaukowa.
  4. Definicja ustala ostatecznie relację między przyrodą i środowiskiem. Przyroda to część środowiska. Takie ujęcie daje podstawę zasadnej krytyki tych sformułowań w innych (późniejszych) aktach prawnych i w nauce, które posługują się sformułowaniem „środowisko i przyroda".
  5. Zakres pojęcia środowiska dany w definicji ustawowej nie jest niestety adekwatny do przedmiotu ochrony ustalonego w samej ustawie. Definicja bowiem nie obejmuje stanów naturalnych, mimo iż ta sama ustawa wyznacza dla nich granice ochrony. Jest to najpoważniejszy merytoryczny mankament ustawowej definicji.
  6. Sformułowanie ustawowe eliminuje z zakresu pojęcia środowiska wszystkie wartości pochodzenia pozaprzyrodniczego.[197]

Po 1987 r. na kształt uregulowań dotyczących środowiska wpływać zaczęły koncepcje zrównoważonego rozwoju (Sustainable Development) zawarte w Raporcie przygotowanym przez Światową Komisję ds. Ochrony Środowiska i Rozwoju (zwanego Raportem Brundtland, lub Raportem Konferencji w Bergen). Nawiązywały one do słynnych raportów z początku lat 70-tych, ale poprzez wskazanie modelu rozwoju, a nie tylko analizie istniejącego stanu były podstawą nowych rozwiązań zarówno na gruncie prawa międzynarodowego, w tym także „prawa miękkiego", jak i na gruncie prawa wewnętrznego poszczególnych państw. „W raporcie tym za rozwój zrównoważony uważa się rozwój stabilny, uwzględniający takie procesy zmian, w których eksploatacja zasobów, główne działy inwestowania, kierunki postępu technicznego oraz zmiany instytucjonalne pozostają ze sobą w reakcji niekontrowersyjnej i harmonijnej, i dając możliwości zaspokajania potrzeb aktualnych zapewniają zaspokojenie ludzkich potrzeb i aspiracji w przyszłości."[198]

W Polsce jednym z pierwszych posunięć, w których odzwierciedlała się koncepcja zrównoważonego rozwoju, określanego jako ekorozwój, było stanowisko zespołu strony solidarnościowo-opozycyjnej podczas obrad Okrągłego Stołu w lutym 1989 r. Pierwsze posiedzenie stolika ekologicznego odbyło się 14 II 1989 r.[199] W ramach obrad stolika uzgodniono 28 postulatów, które weszły do protokołu końcowego. Do fundamentalnych spraw zawartych w protokole należały:

¾          przyjęcie zasad ekorozwoju i ekopolityki jako przewodnich idei dalszego gospodarczego i społecznego rozwoju kraju,

¾          przeniesienie leśnictwa i planowania przestrzennego do kompetencji Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych,

¾          ustalenie, że zarządzanie wodą odbywać będzie się w regionach wodno-gospodarczych,

¾          zmiana polityki rolnej i urbanizacyjnej,

¾          weryfikacja polityki energetycznej i motoryzacyjnej,

¾          wzmocnienie roli Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska.[200]

Duży wpływ na kształtowanie prawa ochrony środowiska w Polsce miały ustalenia o charakterze międzynarodowym, a przede wszystkim przygotowania do zorganizowania kolejnej konferencji pod egidą ONZ. Chodziło o zorganizowanie szczytu, który - wzorem Konferencji Sztokholmskiej - wskazałby, w jakim kierunku należy kształtować prawne i ekonomiczne instrumenty gospodarowania zasobami środowiska. Wstępnym krokiem do zorganizowania „Szczytu Ziemi" w Rio de Janeiro były - wspomniane już - prace Komisji ONZ ds. Środowiska i Rozwoju. W 1987 r. Komisja opublikowała raport pt. „Nasza wspólna przyszłość" (Our Common Future). W Raporcie swoje odzwierciedlenie znalazła teza, iż światowa gospodarka musi zaspokajać ludzkie potrzeby i uzasadnione wymagania, ale jej wzrost powinien się mieścić w granicach ekologicznej pojemności Ziemi. Zwrócono uwagę, że osiągnięcie punktu zwrotnego w kształtowaniu stosunków gospodarczych wymaga, by mieszkańcy Ziemi zmienili sposób, w jaki żyją i prowadzą interesy.[201]

Najważniejszymi dokumentami, które powstały w wyniku Konferencji w Rio de Janeiro są:

1)            Deklaracja z Rio w sprawie środowiska i rozwoju (27 zasad),

2)            Globalny Program Działań Agenda 21,

3)            Deklaracja o ochronie lasów.

Zarówno „Szczyt Ziemi" w Rio de Janeiro, jak i Konferencja w Johannesburgu nie wniosły nowych koncepcji w zakresie drogi rozwoju społecznego i gospodarczego Ziemi, realizowanego zgodnie z wymogami polityki ekologicznej. Konferencje miały przede wszystkim duży wymiar propagandowy, ale także znaczenie w sferze międzynarodowego prawa ochrony środowiska. Niestety, wiele przyjętych ustaleń nie zostało zrealizowanych.

O niezrealizowaniu zamierzeń zawartych w dokumentach Konferencji w Rio de Janeiro świadczą raporty po konferencjach. W dniach 13 - 19 III 1997 r. obradowała w Rio de Janeiro konferencja organizacji pozarządowych „Od Agendy do działania", a w dniach 23 - 27 VI 1997 r. odbyła się ONZ-towska konferencja „Szczyt Ziemi plus 5". Nie udało się na nich uzgodnić wspólnej deklaracji i platformy działań, a tym bardziej programu dla realizacji Agendy 21. Oceniono, iż na świecie w zakresie realizacji założeń zrównoważonego rozwoju sytuacja znacznie się pogorszyła.[202] Nie oznacza to jednak, iż prawie wewnętrznym poszczególnych państw zatrzymał się proces przeobrażania prawa ochrony środowiska. Przemyślenia zawarte w dokumentach opublikowanych w latach 70- i 80-tych ubiegłego stulecia odcisnęły swoje piętno na sposób kształtowania rozwiązań prawnych.

W prawie europejskim koncepcje dotyczące rozwoju zrównoważonego są decydującym motywem przyjmowanych rozwiązań. Ma to w sposób oczywisty, ze względu na wymóg zachowania zgodności z tym prawem, wpływ na prawne uwarunkowania rozwoju zrównoważonego w Polsce.

Zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej z Maastricht z 7 II 1992 r., głównym zadaniem UE jest między innymi harmonijny i zrównoważony rozwój działań gospodarczych, który jest zasadniczym jej celem, z jednoczesnym wskazaniem, że winien on następować z poszanowaniem środowiska naturalnego. Nastąpiło przez to ugruntowanie zasady zrównoważonego rozwoju.[203] Jest to istotne uwarunkowanie kształtowania prawa ochrony środowiska w Polsce. Można się jednak w tym zakresie spotkać także z głosami krytycznymi, zgodnie z którymi mimo ogromnego rozwoju prawa ochrony środowiska w Europie, w Polsce zdaje się ciągle przeważać tradycyjny nurt pojmowania go jako ochrony przyrody.[204] Jest to być może zbyt radykalny pogląd, ale wskazujący na toczącą się od kilku lat dyskusję nad realizacją zasady zrównoważonego rozwoju w Polsce.

W literaturze podkreśla się fakt, iż polityka ekorozwoju, wyrażająca zasadę zrównoważonego rozwoju, wymaga stosowania właściwych instrumentów administracyjno-prawnych. Należą do nich przede wszystkim:

¾    system kontroli przestrzegania norm prawa ochrony środowiska,

¾    efektywna struktura organów zarządzających ochroną środowiska,

¾    mechanizmy prawno-finansowe wymuszające i wspierające proekologiczną działalność inwestycyjną.[205]

Rodzi się pytanie, jak z punktu widzenia teorii prawa traktować zasadę zrównoważonego rozwoju. Na uwagę zasługuje pogląd, iż „zasada zrównoważonego rozwoju nie jest zwykłą obowiązującą normą prawną, ale normą szczególną, mianowicie taką, której można przypisać cechę <zasadniczości>. Przesądza o tym także jej nadrzędność treściowa i aksjologiczna. Zakres zastosowania zasady zrównoważonego rozwoju jest niezwykle szeroki, odwołania od niej znajdują się w bardzo wielu przepisach prawa ochrony środowiska."[206] Takie ujęcie pociąga za sobą określone konsekwencje wyrażające się w obowiązku dostosowania uregulowań prawnych do omawianej zasady.

Poparciem dla uznania znaczenia zasady zrównoważonego rozwoju jest stwierdzenie, iż jest to zasada w sensie dyrektywalnym, tzn. jest wiążącą normą prawną o charakterze zasadniczym. Przemawia za tym to, że jest dyrektywą postępowania; ta dyrektywa postępowania jest obowiązującą normą postępowania; nie jest to zwykła norma, ale norma szczególna.[207] Można postawić tezę, iż omawiana zasada jest podstawowym uwarunkowaniem kształtowania polityki ekologicznej w Polsce.

W ustawie z 27 IV 2001 r. - Prawo ochrony środowiska[208] zrównoważony rozwój został określony jako „rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń". W definicji tej widać wyraźne położenie akcentu na zachowanie sprawiedliwości ekologicznej zarówno w ujęciu historycznym jak i geograficznym. Rozwój społeczności jest rozumiany jako proces, w którym współzależne są od siebie elementy o charakterze społecznym, gospodarczym i przyrodniczym. Żaden z wymienionych elementów nie może być traktowany w polityce państwa czy jednostki podziału terytorialnego jako dominujący. Dotyczy to nie tylko kształtowania instrumentów rozwoju gospodarczego czy społecznego, ale także instrumentów zarządzania zasobami środowiska. Wprawdzie w dziejach świata w zdecydowanej większości rozwój następował kosztem nadmiernej eksploatacji środowiska, ale nie można przechodzić na odmiennie skrajne ujęcie zagadnienia i podporządkować życie społeczne oraz gospodarcze tylko i wyłącznie aspektom konserwatorskiej ochrony przyrody. Przykładem kontrowersji w tym zakresie może być spór dotyczący planów poprowadzenia obwodnicy Augustowa przez dolinę Rospudy[209]. Polityka ekologiczna państwa ma na celu stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska (art. 13 Prawa ochrony środowiska). Przepis ten należy interpretować zgodnie z wypracowanymi założeniami rozwoju zrównoważonego, a więc uwzględniać przy ochronie zasobów naturalnych elementy o charakterze społecznym i gospodarczym.

5. Podsumowanie

Reasumując można stwierdzić, iż do prawnych aspektów zrównoważonego rozwoju w Polsce należy zaliczyć:

1)      osiągnięcia polskiej myśli prawniczej w zakresie ochrony środowiska, a w szczególności ochrony przyrody,

2)      wypracowane przez przedstawicieli nauki, a zwłaszcza ekonomistów, koncepcje rozwoju uwzględniające ograniczoność zasobów naturalnych Ziemi,

3)      normy międzynarodowego prawa ochrony środowiska, w tym normy tzw. miękkiego prawa,

4)      normy prawa europejskiego,

5)      instrumenty prawne o charakterze administracyjnym, finansowym, cywilnym i karnym służące do realizacji polityki ekologicznej w skali państwa w i skali lokalnej.

Kształtowanie polityki lokalnej i regionalnej jest nie mniej istotne od jej uchwalania na szczeblu państwowym przez Sejm. Zgodnie z hasłem przyjętym na Konferencji w Bergen: „Myśleć globalnie - działać lokalnie", powodzenie realizacji koncepcji rozwoju zrównoważonego jest uzależnione od zapewnienia prawnych i finansowych możliwości działania zdecentralizowanym organom władzy i administracji na szczeblu regionalnym i lokalnym.

Dr Ewa Katarzyna Czech

Politechnika Białostocka

Dr Szilvia Horvath

Uniwersytet w Szeged

Zidentyfikowanie zakresu szkody zgodnie z Dyrektywą 2004/35/we jako warunek skutecznej realizacji rozwoju zrównoważonego

1.Uwagi wstępne.

Skuteczna realizacja rozwoju zrównoważonego (na każdym za szczebli korzystania z zasobów środowiska naturalnego), tj. prowadząca do osiągnięcia celu w postaci zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego, jak i przyszłych pokoleń, wymaga zapobiegania zagrożeniom środowiska. Stopień rozwoju społeczeństw ze względów pragmatycznych uniemożliwia pełną ich eliminację. Istnieją jednak takie zachowania podmiotów naruszające walory środowiska, które nie mogą być akceptowane nawet przy uwzględnieniu wskazywanych uwarunkowań. Efektywność podejmowanych działań  w obszarze zapobiegania szkodom środowiskowym czy usuwania skutków ich powstania zależy z pewnością od stopnia posiadanej wiedzy w zakresie procesów zachodzących w elementach tworzących środowisko naturalne. Nie można jednak jednocześnie nie dostrzegać kluczowej roli instrumentów prawnych umożliwiających zapobieganie tym szkodom czy prowadzących do ich usuwania. W zakresie wskazywanej problematyki stosunkowo najrzadziej regulowaną sferą w polskim porządku prawnym, a jednocześnie niezwykle istotną jest ta, która dotyczy szkód ekologicznych o zasiągu powszechnym. Mimo bowiem funkcjonowania na gruncie polskiego prawa ochrony środowiska actio popularis (np. art. 323 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska[210]), wciąż jeszcze z praktycznego punktu widzenia za aktualne należy uznać stanowisko, zgodnie z którym szkody te tak naprawdę są w takim samym stopniu szkodami wspólnymi co niczyimi[211]

2.Rola Dyrektywy 2004/35/WE.

            W świetle powyższej sytuacji prawnej za szczególnie doniosłe, z punktu widzenia urzeczywistniania w warunkach polskich rozwoju zrównoważonego, należy uznać wejście w życie postanowień Dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu[212]. Akt ten dotyczy właśnie tak istotnych z punktu widzenia ochrony dobra prawnego jakim jest środowisko, szkód ekologicznych o zasięgu powszechnym, powstałych na zewnątrz indywidualnych praw podmiotowych.[213] Ochrona środowiska ma bowiem charakter rozproszony. Z uwagi na to indywidualne podmioty nie zawsze działają lub nie w każdym wypadku mają możliwość dokonywania czynności w interesie jego ochrony (25 punkt wprowadzenia do Dyrektywy). Przepisy Dyrektywy nie mają natomiast zastosowania do przypadków zaistnienia szkody osobistej, szkody wyrządzonej w mieniu prywatnym lub strat gospodarczych, nie naruszają one również reguł odpowiedzialności w tym zakresie (14 punkt wprowadzenia do Dyrektywy). Jej regulacje nie dają również prywatnym podmiotom prawa do odszkodowania z powodu szkód wyrządzonym środowisku naturalnemu lub bezpośredniego zagrożenia ich wystąpieniem (art. 3 ust. 3 Dyrektywy).

Uwzględniając powyższy stan rzeczy, należy uznać za uzasadnione pokładanie nadziei związanych z funkcjonowaniem tego aktu unijnego w naszym porządku prawnym w zakresie poprawy stanu zapobiegania szkodom o zasięgu powszechnym i ich usuwania.

            3.Skutki obowiązku implementacji Dyrektywy 2004/35/WE.

Przyjęcie wzmiankowanej Dyrektywy powoduje powstanie obowiązku wprowadzenia przez państwa członkowskie, w tym również Polskę, do krajowego porządku prawnego, unormowań niezbędnych do wykonania jej postanowień przed dniem 30 kwietnia 2007 r. (art. 19 Dyrektywy). Ten wspólnotowy akt prawny, do momentu implementacji jego postanowień, wywoływać będzie natomiast  skutki wstępne o charakterze prewencyjnym. Z uwagi na to, Państwa Członkowskie nie powinny ustanawiać przepisów, które mogłyby uczynić wątpliwą realizację celu wskazanego w jego normach.[214] Nie wywiązanie się zaś ze wzmiankowanego obowiązku, określonego w art. 19, mogłoby stworzyć sytuację, w której nasze państwo ponosiłoby odpowiedzialność z tytułu nie dokonania implementacji prawa wspólnotowego.[215]

Wprowadzenie niezbędnych zmian legislacyjnych wymaga jednak uprzedniego rozwiązania kluczowych zagadnień spornych sygnalizowanych zarówno przez rodzimych, jak i pochodzących z innych państw członkowskich przedstawicieli nauki prawa. Jedną z takich kwestii jest istota szkody i szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu w rozumieniu przepisów tego aktu unijnego. Ramy poniższych rozważań niewątpliwie zdeterminują jednak konieczność ich ograniczenia jedynie do możliwie precyzyjnej interpretacji sygnalizowanych przepisów wspólnotowych.

4. „Szkoda" i „szkody wyrządzone środowisku naturalnemu".

Podstawową techniką, którą posłużono się określając istotę szkody i szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu jest używanie w procesie regulowania wskazywanych instytucji, tych pojęć, których definicje, choć nie w każdym wypadku, odnajdujemy w dalszych postanowieniach Dyrektywy. Taka metoda tworzenia konstrukcji jest spójna z postulatem wskazywanym w 5 punkcie wprowadzenia do omawianego aktu unijnego. Zgodnie z nim pojęcia mające służyć właściwej interpretacji i stosowaniu przewidzianego w nim systemu, w szczególności właśnie w stosunku do określenia szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu, powinny zostać zdefiniowane. Inną kwestią jest to, czy rzeczywiście zamierzony cel został w pełni osiągnięty.

Nie tracąc z pola widzenia wzmiankowanego kierunku działań unijnego legislatora należy zauważyć, że szkoda oznacza, w świetle postanowień Dyrektywy, mierzalną negatywną zmianę w siedliskach przyrodniczych, gatunkach chronionych, wodach i lądzie lub mierzalne osłabienie funkcji spełnianych przez te zasoby naturalne na rzecz innych zasobów naturalnych bądź obywateli, które to osłabienie może ujawnić się bezpośrednio lub pośrednio (art. 2 pkt 2 w zw. z pkt 12 i z pkt 13 Dyrektywy). W dalszych przepisach wskazane zostało, co należy rozumieć pod pojęciem „siedlisk przyrodniczych i chronionych gatunków" (art. 2 pkt 3), jak również „wody" (art. 2 pkt 5), odsyłając co do zasady w tym zakresie do postanowień innych dyrektyw.

Nie odnajdujemy natomiast w normach rozważanego aktu prawnego wyjaśnienia pojęcia „lądu". Taki stan rzeczy o tyle może budzić pewne wątpliwości interpretacyjne, iż w drodze definicji „szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu" (art. 2 pkt 1) określono, że są to szkody wyrządzone zasobom naturalnym z jednym (istniejącym przynajmniej z punktu widzenia wykorzystywanych pojęć), wyjątkiem. Obok bowiem gatunków chronionych i siedlisk przyrodniczych, jak również wód, wyróżniono powierzchnię ziemi. Pojęciem zaś „lądu" posłużono się określając, czym jest szkoda „dotycząca powierzchni ziemi".

Sygnalizując jedynie brak konsekwencji w posługiwaniu się przyjętą terminologią, należy wskazać na stosunek definicji „szkody" i „szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu" na gruncie postanowień Dyrektywy będącej przedmiotem rozważań. 

Interpretacja norm art. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 2 pozwala na wysunięcie wniosku, iż w pierwszym z wymienionych artykułów uszczegółowiono drugą z powołanych regulacji w odniesieniu do poszczególnych zasobów naturalnych objętych zakresem przedmiotowym tego aktu unijnego.

W takim ujęciu szkodami wyrządzonymi środowisku naturalnemu są:

1)            w zakresie gatunków chronionych i siedlisk przyrodniczych, wszelkie szkody wyrządzone tym zasobom naturalnym, mające znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony[216] takich siedlisk lub gatunków (waga takiego wpływu ma być oceniana w odniesieniu do warunków początkowych[217], z uwzględnieniem kryteriów określonych w Załączniku I); szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych nie obejmują jednak uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu wynikającego z działania podmiotu gospodarczego, który został wyraźnie upoważniony przez odpowiednie władze zgodnie z przepisami wykonawczymi do art. 6 ust. 3 i 4 lub art. 16 Dyrektywy 92/43/EWG  w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory lub art. 9 Dyrektywy 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa lub, w przypadku siedlisk i gatunków nie objętych prawem wspólnotowym, zgodnie z równoważnymi przepisami prawa krajowego w sprawie ochrony przyrody; 

2)            w obszarze szkód wyrządzonych w wodach, są nimi wszelkie szkody mające znaczący negatywny wpływ na ekologiczny, chemiczny i (lub) ilościowy stan i (lub) ekologiczny potencjał, określony w Dyrektywie 2000/60/WE w sprawie odpadów, danych wód, z wyjątkiem negatywnego wpływu wynikającego ze stosowania art. 4 ust. 7 Dyrektywy 2000/60/WE;

3)            w odniesieniu do szkód dotyczących powierzchni ziemi, są nimi szkody, które stanowią dowolne zanieczyszczenie ziemi stwarzające znaczące ryzyko dla zdrowia ludzi, mające negatywny wpływ wynikający z bezpośredniego i pośredniego wprowadzania na ląd lub pod ziemię preparatów, organizmów i drobnoustrojów.

Powołane regulacje art. 2 pkt 1 pozwalają już w tym miejscu na wyrażenie kilku dalszych refleksji co do techniki legislacyjnej, którą posłużono się w zakresie ich tworzenia. Odsyłanie do norm innych dyrektyw, czy postanowień Załącznika I miało na celu zapobieżenie nadmiernej rozległości tego aktu prawnego. Taka metoda prawotwórcza, szczególnie w obszarze prawa unijnego, którego implementacja do porządków wewnętrznych co do zasady nie jest zadaniem pozbawionym kwestii spornych, niewątpliwie zaciemnia jednak przejrzystość tych regulacji.

Innym zagadnieniem wpływającym na stopień trudności procesu implementacji i przede wszystkim stosowania postanowień Dyrektywy jest również złożoność kwestii dotyczącej określenia czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z zaistnieniem lub zagrożeniem powstaniem szkody objętej przepisami tego aktu prawnego. Jest to bowiem możliwe jedynie po łącznej interpretacji wskazywanych przepisów określających, czym jest szkoda i szkoda wyrządzona środowisku naturalnemu, z regulacjami art. 3 ust. 1, a także przy równoczesnym uwzględnieniu art. 4 i art. 17 tej Dyrektywy.

Widząc powyższą sytuację prawną należy wskazać, że w normie art. 3 ust. 1 przede wszystkim zróżnicowano zasady odpowiedzialności za szkodę w środowisku, w zależności od rodzaju działalności powodującej jej wystąpienie lub zagrożenie jej zaistnieniem (Załącznik III do Dyrektywy). Na przyjęty reżim odpowiedzialności wpływa również rodzaj zasobu naturalnego, którego dany stan faktyczny dotyczy. Takie ujęcie powyższej materii jednocześnie determinuje zakres szkód objętych regulacjami tego aktu prawnego. 

W przepisach art. 4 i art. 17 zawarto natomiast wyłączenia w zakresie stosowania postanowień Dyrektywy co do szkód w nich wskazanych. W celu zobrazowania tych unormowań, tytułem przykładu zasygnalizowana zostanie w tym miejscu norma art. 4 ust. 2. Ma ona niewątpliwie istotne znaczenie z punktu widzenia szkód spowodowanych zanieczyszczeniem morza. Określono w niej, iż postanowieniami Dyrektywy nie będą objęte szkody, których wystąpienie lub bezpośrednie zagrożenie wynika ze zdarzeń, za które odpowiedzialność została objęta zakresem postanowień międzynarodowych konwencji wymienionych w Załączniku IV, obowiązujących w zainteresowanym Państwie Członkowskim, włącznie z przyszłymi zmianami w tych aktach prawnych. Wskazane w sygnalizowanym Załączniku akty prawa międzynarodowego odnoszą się zaś w zdecydowanej większości właśnie do szkód morskich.

Powracając jednak do generalnego wymiaru wyłączeń na gruncie Dyrektywy należy podkreślić, iż obok tych dwóch podstawowych w tym zakresie unormowań, odnajdujemy je również w regulacjach zawierających definicję szkód, a konkretnie np. w zakresie szkody wyrządzonej gatunkom chronionym i szkody w siedliskach przyrodniczych.

Sygnalizowaną już kwestią wymagającą rozważenia w zakresie analizowanej tematyki, jest  również zagadnienie pojemności terminów „szkody" i „szkód wyrządzonych w środowisku naturalnym" na gruncie postanowień Dyrektywy.

W obszarze wzmiankowanej problematyki zwraca się uwagę, iż kształt definicji „szkód wyrządzonych w środowisku naturalnym" wskazuje na trudności z jakimi borykali się jej twórcy, w znalezieniu definicji wystarczająco pojemnej, lecz jednak nie nadmiernie szerokiej.[218] Jednocześnie podnosi się, że rozważane pojęcie należy tu rozumieć, w sensie przedmiotowym, wąsko. Terminem tym objęte są bowiem przypadki, które spełniają łącznie następujące przesłanki pozytywne. Pierwszą z nich jest wymóg, by w danej sytuacji wchodziło w grę zagrożenie szkodą lub jej wywołaniem w wybranych zasobach naturalnych, podlegających już ochronie na podstawie innych regulacji wspólnotowego prawa wtórnego. Drugim warunkiem jest to, by zagrożenie szkodą lub jej wywołaniem w zakresie chronionych gatunków i w siedliskach przyrodniczych, jak również w wypadku wód mogło być zakwalifikowane jako mające „znaczący negatywny wpływ" na określone elementy środowiska, w obszarze natomiast powierzchni ziemi, jako zanieczyszczenie mogące stworzyć „znaczące ryzyko dla zdrowia ludzi".[219] Wśród poglądów wyrażonych w zakresie analizowanego zagadnienia odnajdujemy również taki, który sygnalizuje zbyt szeroki zakres definicji szkody w rozumieniu postanowień tej Dyrektywy. Zwraca się również uwagę na to, iż tak naprawdę jest ona mało pomocna w ustalaniu elementów pojęcia „szkody". Jest to spowodowane przesunięciem punktu ciężkości w analizowanej definicji na termin „negatywnej zmiany".

Ostatni z powołanych poglądów niewątpliwie należy uznać za zasadny, chociażby w świetle istniejących problemów interpretacyjnych w obszarze pojęcia „negatywnej zmiany".

Za zbyt szerokim zakresem tej definicji miałoby natomiast przemawiać co najmniej to, iż osłabienie użyteczności w zasobach naturalnych może wystąpić również pośrednio. Przyjmując zaś, że środowisko funkcjonuje na zasadzie wzajemnego oddziaływania poszczególnych jego elementów na siebie, należy uznać, że każda zmiana w danym składniku środowiska będzie miała swój oddźwięk w innym jego elemencie. Reperkusje te zaś mogą okazać się niekorzystne. To z kolei prowadzi do wniosku, iż szkoda w sposób pośredni może wystąpić w każdym składniku łańcucha, jakim jest środowisko. Podkreślenia wymaga również okoliczność, iż szkoda będzie miała miejsce również wówczas, gdy wystąpi jedynie osłabienie użyteczności zasobów naturalnych, bez jednoczesnej konieczności wystąpienia w nich negatywnych zmian.[220]

Powyższe argumenty rzeczywiście wskazują na znaczny zakres pojęcia szkody w rozumieniu regulacji tego aktu unijnego. Nie można jednak tracić z pola widzenia jego dalszych postanowień, powoływanych wyżej, które w znacznym stopniu zawężają rzeczywisty obszar szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu, objętych regulacjami tej Dyrektywy. Nie należy również zapominać, z jak newralgicznym przedmiotem ochrony mamy tu do czynienia. Potwierdzeniem takiej istoty środowiska, może być przecież chociażby efekt synergiczny występujący w zakresie szkód w nim spowodowanych.

5. Problemy z terminologią

Niewątpliwie niedogodnością, która będzie miała miejsce w procesie stosowania postanowień omawianego aktu prawnego jest mało precyzyjny język. Nie wskazano bowiem w jego regulacjach, czym są „negatywne zmiany". Jest tak mimo, że termin ten ma podstawowe znaczenie w procesie wypełnienia treścią pojęcia „szkody" i „szkód wyrządzonych w środowisku naturalnym". Sformułowanie „znaczące ryzyko dla zdrowia ludzi" również pozostawia dość dużą dowolność organom stosującym prawo w procesie interpretowania analizowanych przepisów na potrzeby konkretnych przypadków.

Uwzględniając przedmiot ochrony unormowań Dyrektywy, którym jest środowisko, należy podnieść, iż taki stan rzeczy z pewnością nie jest najtrafniejszym rozwiązaniem. Błędne decyzje podjęte przez organy administracji mogą mieć bowiem swe negatywne skutki nie tylko w najbliższej przyszłości. Nierzadko również co najmniej trudnym do wykonania zadaniem może okazać się dokonanie oceny, jak wielki będzie ich rozmiar. Jest to tym bardziej niepokojące, że stosowaniem postanowień tego aktu unijnego z pewnością w przeważającej mierze zajmą się wzmiankowane wyżej organy. Pomijając kwestie etyczne, budzące znaczne kontrowersje w funkcjonowaniu administracji publicznej, należy zwrócić uwagę na inny istotny aspekt. Jest nim poziom wiedzy specjalistycznej i prawnej, którym dysponują jej pracownicy. Jako przykład obrazujący, jak znaczny powinien być jej zakres, może posłużyć dylemat pojawiający się na gruncie powoływanego już pojęcia „negatywnych zmian".

W literaturze przedmiotu podkreśla się subiektywny charakter oceny tego co jest zmianą pozytywną, a co negatywną. Jako uzasadnienie tego stanowiska wskazuje się, że nawet duże nasilenie zmian, które wydają się mieć charakter destrukcyjny, nie musi powodować zmian negatywnych.[221] Znaczącym zagadnieniem z punktu widzenia negatywnego charakteru zmian jest także wcale nie incydentalna konieczność podejmowania decyzji co do samej trafności ich usuwania. W konkretnej bowiem sytuacji może to doprowadzić do wywołania jeszcze większej szkody.

Uwzględniając powyższy stan rzeczy podkreślić wypada, że w zakresie interpretacji postanowień Dyrektywy, niewątpliwie nieocenioną rolę odegra judykatura. Zajęcie przez nią stanowiska będzie jednak z pewnością procesem rozłożonym w czasie. Taki stan rzeczy uzasadnia chociażby nasza wewnętrzna procedura administracyjna. To z kolei spowoduje zaistnienie takiej sytuacji, iż na gruncie przepisów tego aktu prawnego będziemy mieli do czynienia z dość luźno określonymi standardami prawnymi.[222]

6.Wnioski końcowe

Konstrukcja regulacji rozważanej Dyrektywy, w zakresie unormowania instytucji szkody i szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu, niewątpliwie spowoduje jeszcze szerszą niż dotychczas mająca miejsce dyskusję w kręgach przedstawicieli nauki prawa i judykatury. Należy jedynie żywić nadzieję, że wnioski z niej płynące zostaną wykorzystane przede wszystkim przez twórców prawa wszystkich szczebli. Taki plan działań jest bowiem najbardziej pożądaną drogą z punktu widzenia skutecznego prowadzenia rozwoju zrównoważonego nie tylko w Polsce ale również w innych krajach wspólnotowych.

Mimo obecnie istniejącego sceptycyzmu Ukrainy co do jej uczestnictwa w Unii Europejskiej, dotychczasowe kierunki rozwoju w Europie wskazują, że przynależność tego państwa do Wspólnoty jest jedynie kwestią czasu. Uwzględniając taką perspektywę należy uznać, że wypracowane w naszym kraju rozwiązania w analizowanym obszarze będą mogły zostać wykorzystane również przez legislatora ukraińskiego. Jeżeli jednak ten scenariusz wydarzeń nie zostanie zrealizowany i Ukraina pozostanie poza strukturami unijnymi, to przecież zagadnienie zapobiegania powstawaniu szkód ekologicznych i usuwania skutków ich zaistnienia nie zniknie.  Zawsze zaś łatwiej jest korzystać z doświadczeń innych, nawet jeżeli widzimy pewne różnice czy niedoskonałości, niż w sposób pionierski rozwiązywać problemy. 

Jednocześnie należy podkreślić, że wykorzystywanie wyłącznie wiedzy prawniczej, nie popartej współpracą z przedstawicielami nauk przyrodniczych, w sferze wskazywanych zagadnień może okazać się zawodne w procesie wypracowania jednolitej interpretacji szkody i szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu. 

dr Małgorzata Ganczar

Katedra Nauki Administracji

Wydział Prawa, Prawa Kanonicznego

i Administracji KUL

Nowoczesne technologie informacyjne jako czynnik wspomagający rozwój

zrównoważony

Współcześnie, w coraz większym stopniu Internet i inne technologie ICT (information and communication technologies) są wykorzystywane w każdej dziedzinie życia politycznego, społecznego i ekonomicznego państwa, w codziennej pracy obywateli, w kontaktach zarówno prywatnych jak i z sektorem publicznym w ramach rodzącej się powoli elektronicznej administracji. Powstaje wiele dokumentów, strategii zajmujących się rozwojem społeczeństwa informacyjnego w skali globalnej jak i na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym.  Rozwój cywilizacyjny odbywa się niestety kosztem środowiska. Ten niechlubny proceder i zagrożenia dla człowieka z tym związane zostały dostrzeżone. Przejawem tego jest realizacja zasady zrównoważonego rozwoju, której celem jest zapewnienie możliwości zaspokajania potrzeb współczesnego i przyszłych pokoleń poprzez traktowanie łącznie rozwoju gospodarczego, społecznego i ochrony środowiska. Współcześnie podstawą niemal wszystkich dziedzin życia stała się informacja, jest narzędziem koniecznym do kształtowania nowego modelu społeczeństwa[223]. Przy użyciu nowoczesnych technologii informacyjnych można ją także wykorzystać do działań na rzecz ochrony środowiska i wdrażania idei zrównoważonego rozwoju.

1.      Zasada zrównoważonego rozwoju w Strategii Lizbońskiej

Zasada zrównoważonego rozwoju w kontekście budowy społeczeństwa informacyjnego pojawiła się przy okazji prac nad realizacją tzw. Strategii Lizbońskiej przyjętej w marcu   2000 r. W literaturze światowej funkcjonuje wiele definicji społeczeństwa informacyjnego. Jedną z popularniejszych, zawierających najbardziej wyraziste dla tego społeczeństwa cechy, jest definicja zawarta w raporcie IBM Community Development Foundation, w myśl której społeczeństwo informacyjne charakteryzuje się:

·        wysokim stopniem korzystania z informacji w życiu codziennym przez większość obywateli i instytucji,

·        użytkowaniem jednorodnej lub kompatybilnej technologii informacyjnej na użytek własny, społeczny, edukacji i działalności zawodowej;

·        umiejętnością  wytwarzania, przechowywania, wykorzystywania, a także szybkiej wymiany danych cyfrowych bez względu na odległość[224].

Głównym celem Strategii Lizbońskiej wciąż pozostaje stworzenie najbardziej konkurencyjnej i dynamicznej gospodarki świata, opartej na wiedzy, zdolnej do zrównoważonego rozwoju oraz zapewniającej większą spójność społeczną. Strategia odnosi się do działań podejmowanych na trzech wzajemnie powiązanych płaszczyznach: gospodarczej, społecznej, ochrony środowiska. Dochodzenie do modelu gospodarki opartej na wiedzy ma zostać zrealizowane dzięki zmodernizowaniu europejskiego modelu społecznego, opracowaniu ram dla właściwej, nastawionej na stabilność polityki makroekonomicznej oraz zapewnieniu zrównoważonego rozwoju[225].

Wymiar środowiskowy w kontekście trwałego wzrostu gospodarczego został włączony do Strategii lizbońskiej podczas szczytu Rady Europy w Goeteborgu 15-16 czerwca 2001 r. Szefowie państw i rządów potwierdzili wówczas, że osiągnięcie celów przyjętych w strategii nie może odbywać się kosztem degradacji środowiska. Podczas  kolejnych spotkań Rady Europejskiej  dotyczących Strategii Lizbońskiej określone zostały zadania dotyczące pięciu głównych obszarów, mianowicie zatrudnienia, innowacji i badań, reform strukturalnych gospodarki, spójności społecznej a także środowiska naturalnego. Realizacji każdego z tych celów ogólnych służy lista celów szczegółowych, osiągnięcie których ma przybliżyć społeczeństwo unijne do standardów „społeczeństwa informacyjnego". W zakresie trwałego, zrównoważonego rozwoju Unia Europejska szczególną uwagę poświęca kwestii przeciwdziałania zmianie klimatu, zapewnieniu neutralnych względem środowiska metod transportu, bardziej odpowiedzialnej gospodarce zasobami naturalnymi poprzez większą efektywność wykorzystywania energii, a także  bezpieczeństwu transportu morskiego.

2. Wykorzystanie nowoczesnych technologii informacyjnych w udostępnianiu informacji o środowisku

Podstawą rozwoju społeczeństwa informacyjnego jest niczym nie skrępowany dostęp do informacji, wytwarzanej obecnie w ogromnej ilości przez wiele różnych podmiotów, począwszy od osób prywatnych poprzez różnego rodzaju organizacje, instytucje na organach administracji publicznej kończąc. Coraz powszechniejszy dostęp do Internetu powoduje, iż coraz większego znaczenia nabiera udostępnianie informacji w formie elektronicznej.  Internet oraz nowoczesne technologie informacyjne mogą  zostać wykorzystane dla upowszechnienia i urzeczywistnienia zasady dostępu do informacji o środowisku, dostępu do rejestrów uwalniania i transferu zanieczyszczeń poprzez zamieszczenie tych danych w formie publicznie dostępnej elektronicznej bazy danych. Informacja zamieszczona w taki sposób będzie dostępna dla większej ilości osób jednocześnie znajdujących się w dowolnym miejscu i sięgających po nią w dowolnym, najkorzystniejszym dla siebie czasie.

O dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska traktuje Konwencja podpisana w 1998 roku w Aarhus (zwana powszechnie Konwencją z Aarhus)[226]. Konwencja promuje udostępnianie informacji w formie elektronicznej. Po pierwsze w art. 5 ust. 3 nakazuje Stronom sukcesywne udostępnianie wymienionych w nim rodzajów informacji o środowisku w elektronicznych bazach danych łatwo osiągalnych poprzez publiczne sieci telekomunikacyjne (czyli głównie przez Internet).  Zgodnie z art. 5 ust. 3 Konwencji z Aarhus elektronicznie powinny być udostępniane:

·        raporty o stanie środowiska,

·        teksty aktów prawnych dotyczących lub mających znaczenie dla środowiska,

·        gdy ma to zastosowanie - wytyczne polityki, plany i programy dotyczące lub mające znaczenie dla środowiska, a także porozumienia dotyczące ochrony środowiska,

·        inne informacje w zakresie, w jakim dostępność takich informacji w tej formie mogłaby ułatwiać stosowanie postanowień prawa krajowego mających na celu wykonywanie Konwencji[227].

Przykładem kompleksowej informacji o środowisku są rejestry uwalniania i transferu zanieczyszczeń (PRTR - Pollutant Release and Transfer Registers), które zyskują obecnie na świecie coraz większą popularność.  Protokół w sprawie rejestrów uwalniania i transferu zanieczyszczeń przygotowany został do  Konwencji z Aarhus, w celu rozszerzenie dostępu społeczeństwa do informacji poprzez utworzenie spójnego, zintegrowanego, ogólnokrajowego rejestru uwalniania i transferu zanieczyszczeń. Zgodnie z definicją tam zamieszczoną, przez PRTR rozumieć należy: „zintegrowany system zbierania i rozpowszechniania informacji, obejmujący dane o źródłach i wielkości indywidualnych substancji uwalnianych do poszczególnych elementów środowiska lub transferowanych w postaci odpadu. System ten oparty jest na wiarygodnych, spójnych, okresowych, ujednoliconych danych dotyczących uwalniania i transferu zanieczyszczeń w ujęciu multimedialnym z wyraźnie określonych indywidualnych źródeł". Głównym celem rejestru PRTR jest zebranie i zestawienie danych dotyczących potencjalnie szkodliwych związków chemicznych wyemitowanych do atmosfery, wód, gleb oraz transportowanych off-site w celu zapewnienia prawa obywateli do informacji, w tym także informacji środowiskowej. Katalog taki winien porządkować dane według źródła pochodzenia emisji. Dzięki temu możliwe jest zebranie w jednym miejscu informacji niezbędnych dla programów zapobiegania skażeniom i gospodarowania chemikaliami. Dodatkowo, dane te pozwalają władzom państwowym określać działania zmierzające do ograniczania lub nawet zupełnego wyeliminowania najbardziej szkodliwych emisji[228]. Zgodnie z art. 4 Protokołu rejestr PRTR powinien być publicznie dostępny. Jest to jedna z podstawowych cech rejestru. Dla ułatwienia publicznego dostępu do niego służyć ma też odpowiednie ukształtowanie jego konstrukcji i struktury oraz nakaz, by rejestr prowadzony był w postaci elektronicznej, w sposób spójny i tak skonstruowany, aby był łatwy w obsłudze  i publicznie dostępny, w tym w formie elektronicznej. Pozwoli to na spełnienie kolejnego wymogu zawartego w Protokole, aby pozwolić na udział społeczeństwa w rozwoju i modyfikacji rejestru. Rejestr ponadto powinien istnieć w postaci usystematyzowanej komputerowej bazy danych lub w postaci kilku połączonych baz danych prowadzonych przez właściwy do tego organ. Podobną rolę co PRTR pełni Europejski Rejestr Emisji Zanieczyszczeń, który został uruchomiony w 2004 r. i jest dostępny w formie elektronicznej na stronie www.eper.cec.eu.int .

W ślad za Konwencją z Aarhus elektroniczny dostęp do informacji o środowisku jest promowany przez Unię Europejską w Dyrektywie 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającą dyrektywę Rady 90/313/EWG. W art. 1 Dyrektywy czytamy, że jednym z jej celów jest zapewnienie, iż informacje o środowisku będą stopniowo udostępniane i rozpowszechniane w społeczeństwie w możliwie szerokim zakresie i że w tym celu należy szczególnie popierać wykorzystanie komunikacji teleinformatycznej i technologii elektronicznej, jeśli są one dostępne. Przepisy dotyczące aktywnego rozpowszechniania informacji przez organy administracji zawiera artykuł 7 Dyrektywy, w którym nakazuje, aby organy administracji gromadziły informacje o środowisku, które są w zakresie ich kompetencji oraz które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, w taki sposób, aby móc je aktywnie i systematycznie rozpowszechniać w społeczeństwie, w szczególności wykorzystując komunikację teleinformatyczną i technologię elektroniczną, jeśli są one dostępne. Ponadto zobowiązuje państwa członkowskie aby stopniowo udostępniały informacje o środowisku przy wykorzystaniu elektronicznych baz danych, które są łatwo dostępne dla społeczeństwa poprzez publiczne sieci telekomunikacyjne.

We wspomnianych dokumentach uwagę zwraca obligowanie podmiotów do umieszczania informacji w elektronicznej formie, tak aby dane udostępniane były w sposób spójny, ogólnodostępny. Współcześnie stykamy się na co dzień z ogromną ilością informacji, również zamieszczonej w Internecie i dotarcie do tej, która nas akurat interesuje może pochłonąć dużo czasu. Dlatego też tworzenie zintegrowanych, zrozumiałych i łatwo dostępnych elektronicznych baz danych, stosowanie wyszukiwarek, pozwoli na właściwe rozpowszechnianie informacji, również tych promujących rozwój zrównoważony, w społeczeństwie w możliwie szerokim zakresie.

3. Wykorzystanie nowoczesnych technologii informacyjnych we wdrażaniu idei zrównoważonego rozwoju w Polsce

W Polsce również powstają dokumenty mające na celu realizację zasady zrównoważonego rozwoju. Dnia 1 sierpnia 2006 r. Rada Ministrów zaakceptowała kierunkowo projekt Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013. Głównym celem Programu jest podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej Polski i jej regionów poprzez rozwój infrastruktury technicznej, przy równoczesnej ochronie i poprawie stanu środowiska, zdrowia społeczeństwa, zachowaniu tożsamości kulturowej i rozwijaniu spójności terytorialnej. Program ten stanowi jeden z Programów Operacyjnych, opracowywanych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013 (NSRO). Obecnie Program podlega konsultacjom społecznym, których celem jest uzyskanie opinii i uwag środowisk i partnerów społeczno-gospodarczych, pozwalających na dokonywanie ewentualnych zmian w zakresie wsparcia ujętego w projekcie programu i w konsekwencji dalsze doskonalenie przedkładanego dokumentu. W trakcie ich trwania zostanie poddana ocenie także wstępna wersja prognozy oddziaływania na środowisko tegoż Programu. Wspomniane dokumenty dostępne są na stronie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (www.mrr.gov.pl), które zachęca do kierowania swoich uwag i sugestii do projektu Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko droga mailową.

Ustawa - Prawo ochrony środowiska (POŚ)[229] także zawiera przepisy odsyłające do korzystania ze środków elektronicznych.  W odniesieniu do decyzji wymagających udziału społeczeństwa wymaga od organów administracji publicznej umieszczania informacji w formie elektronicznej na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę (art. 32 ust. 3). Obecnie już wszystkie urzędy wojewódzkie, urzędy marszałkowskie, powiaty i gminy mają obowiązek posiadania swoich stron w Internecie. Ponadto ustawa przewiduje w art. 30 użycie, w stosunku do niektórych informacji o środowisku użycia specjalnych narzędzi, mianowicie elektronicznych baz danych, dostępnych za pośrednictwem publicznych sieci telekomunikacyjnych. Nie można zapomnieć również o przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej[230]. W projekcie nowelizacji ustawy POŚ zaproponowano dodanie przepisu, który będzie zawierał odwołanie do odpowiednich regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w kwestiach związanych z formą i sposobem udostępniania danych o środowisku. W celu powszechnego udostępnienia informacji publicznej utworzony został Biuletyn Informacji Publicznej, który jest urzędowym publikatorem teleinformatycznym w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci. W chwili obecnej szereg informacji o środowisku znajdziemy w tym publikatorze.

W Polsce od kilku lat spora ilość dokumentów na temat środowiska jest udostępniana w formie elektronicznej, poprzez umieszczenie tych informacji na stronie internetowej lub poprzez rozsyłanie jej (lub informacji o jej dostępności na stronie WWW) do odbiorców pocztą elektroniczną (e-mail). Na poziomie centralnym największym dysponentem elektronicznej informacji o środowisku i jego ochronie jest strona internetowa Ministerstwa Środowiska (www.mos.gov.pl). Najistotniejszymi informacjami, które można znaleźć na stronie Ministerstwa są: rządowe projekty ustaw dotyczących ochrony środowiska, obowiązujące prawo ochrony środowiska oraz materiały nt. ochrony środowiska i procesu integracji z Unią Europejską[231]. Ministerstwo Środowiska na swojej stronie internetowej umożliwia złożenie uwag drogą elektroniczną do opracowanych projektów aktów prawnych. Swoje „ekologiczne" strony ma także polski Parlament. Na stronach Sejmu RP znaleźć można szczegółową informację na temat prac Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Obejmuje to m.in.: skład Komisji i podkomisji, plan pracy i szczegółowe sprawozdania z posiedzeń Komisji. Podobnie jest na stronie Senatu[232].

Udostępnianiem informacji elektronicznej na temat stanu środowiska oraz kontroli przestrzegania prawa o ochronie środowiska zajmuje się także Inspekcja Ochrony Środowiska: Główny Inspektorat Ochrony Środowiska oraz wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska. Na stronie GIOŚ jest zamieszczonych szereg raportów, sprawozdań i dokumentów określających stan środowiska w Polsce. Szereg informacji na temat środowiska znajduje się na stronach takich instytucji jak np.: Państwowe Gospodarstwo Leśne „Lasy Państwowe", Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej. Na poziomie regionalnym najbardziej rozbudowane elektroniczne zasoby informacyjne dotyczące środowiska znajdują się na stronach internetowych wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska. Wojewódzkie inspektoraty umieszczają najczęściej na swoich stronach: wojewódzkie raporty o stanie środowiska, wykazy publikacji oraz inne informacje dotyczące monitoringu środowiska i działalności kontrolnej prowadzonej w województwach.

4. Podsumowanie

W ostatnich latach coraz większego znaczenie nabiera udostępnianie informacji w formie elektronicznej. Związane to jest z coraz powszechniejszym dostępem do Internetu. Doświadczenia krajów Europy Zachodniej jak i naszego kraju wskazują na dalszy rozwój tego zjawiska. Internet staje się w wielu krajach podstawowym narzędziem komunikacyjnym. Umieszczanie informacji w Internecie może mieć także kapitalne znaczenie dla usprawnienia przepływu informacji pomiędzy organami administracji publicznej, wpływając w ten sposób na poprawę efektywności i skuteczności ich pracy. Oprócz urzeczywistnienia zasady dostępu do informacji o środowisku, dostępu do rejestrów uwalniania i transferu zanieczyszczeń poprzez zamieszczenie tych danych w formie publicznie dostępnej elektronicznej bazy danych, Internet oraz nowoczesne technologie informacyjne mogą również zostać wykorzystane dla upowszechnienia edukacji ekologicznej, promowania turystyki ekologicznej. Działania te pozwolą rozwinąć świadomość społeczeństwa na temat znaczenia środowiska i jego ochrony.

M A WILSON

 (Chair of COMMUNITY ENVIRONMENTAL EDUCATIONAL DEVELOPMENTS, City of Sunderland UK)

Engendering Public Ownership of Sustainable Development.

(Or How to empower local communities in Sustainable Development)

Executive Summary

This paper draws upon the 21 years' experience of a British charity (NGO) in discussing how sustainable development can be progressed in local communities and in partnership with statutory authorities and agencies.  Examples will be drawn from privately and publicly funded projects based in England, Poland, Russia and Ukraine, especially where heavy industrial use has been a major environmental problem.  The potential for the transferability of this experience will be made to demonstrate the value of continued international exchange and sharing.  Specific case study material relating to urban nature spaces and their role in regenerating local communities and improving wildlife will be outlined, set within the context of sustainable development.

Background

Hendon Nature Space is an inner-city area created from industrial dereliction.  With ponds, wildflower meadows and tree nurseries, it provides much needed natural space in the city centre


Community Environmental Educational Developments (CEED) operates from its base in Sunderland, UK, a city in North East England famous in the nineteenth and most of the twentieth centuries for its shipbuilding, coal mining and heavy engineering.  In 1986 CEED

recognised the value for nature conservation, educational activities and community regeneration of old, open spaces vacated by closing industry.  It established an inner city 'nature space' which, with other similar areas, enabled CEED to provide adult training and qualifications in practical conservation, to encourage involving local communities in volunteering and developing partnerships with business, city authorities and agencies, as the move towards sustainable development gathered pace.

Similar issues about heavy industrial decline and environmental regeneration faced Poland in 1990s and beyond as had faced Sunderland 25 years earlier.  As well as its work in the UK, CEED had contributed to student exchanges, environmental summer schools and other activities in Poland since 1989.  These were developed into practical conservation projects dealing with the urban ecology of Krakow, funded by EU accession monies.  Although Poland has an excellent system of national parks, at the time it was not aware of the high quality of its urban biodiversity compared to Western Europe.  Two projects were run to highlight this in the years 1994 and 1997.  In 2000, supported by a prestigious UK "Darwin Initiative for the Protection of Species" grant, it developed partnership with Polish NGOs in Lublin, Kraków, Nowy Sạcz, Wrocław and Oświęcim to transfer the Sunderland urban nature space model to Poland with appropriate training and action plans.

CEED staff investigate a site in Kraków

 


British-Polish Experiences and Outcomes

From this ambitious programme, CEED was able to pass on lessons learned in its home town.  A primary one is that it is necessary for the community organisation to provide full time staff to manage the project process.  Although functionality of the project works best when it is done by the community that benefits from it, that group of people does not often have the skills required to plan, fundraise or even do the groundwork required.  Skilled community organisation personnel can help to train community members in the requirements of the project, whether it is project management, financial control or "hands-on" environmental or ecological work.  It has been found that projects undertaken in this way become "owned" by the local community, whereas projects that are designed, planned and implemented by the local authority are more susceptible to vandalism and neglect. 

This was perhaps the most difficult part of the project to transfer to Poland.  The idea of community members actually undertaking the work required to improve their community was an unusual concept.  The partner organisations were more inclined to use the officers to pressure local authorities to do the work instead.  The simple fact was, and is, that local authorities think they have more pressing requirements on their time and money and, although they will listen politely, are unlikely to undertake works that they do not have budget for.  Where the CEED model wins is where it can demonstrate that the limited budget available can be spent effectively.  If the local authority is willing to use the community organisation as a consultant and pay for services, those funds can be used to match grant requests for more.  The partnership can therefore access funding not directly available to the local authority.  In addition, the communities get the environmental improvements they desire, not the ones the local authority is capable of completing.  Funding of the officers is, of course, problematic.  In the UK it comes from a combination of grant aid from government and private sources, often other charities, and from charging local authorities for project outcomes.  This can be supplemented by donations "in kind" (for example, timber from local builder's merchants for construction at cost price) from various sources in exchange for publicity. 

CEED has numerous examples of this principle in its home town.  Presently, it is working on a disused railway line that traverses the city.  Railway lines are extremely difficult to integrate into town planning due to their extreme morphology.  This line is about 2Km long and 20m wide.  It has been transformed, by the local community with CEED's ongoing help, into a pleasant walkway for people to use to travel from some districts into the town centre.  It conveniently finishes at the entrance Sunderland's major central park.  For the previous 10 years it had been a graffitied, vandalised eyesore.  Reinforcement of public ownership of the path is undertaken by CEED's officers working in schools along it.  They help the children convert part of their playing fields into environments better suited for wildlife.  Consciously and subconsciously, the link to the rest of their environment is made.

A key output of this 5 year cooperation in training and community development related to urban nature spaces is embodied in CEED's guide ‘Give a Hand to Nature/Podaj dłoń Naturze' available in both English and Polish.

Guide from Give a Hand to Nature

Being designed as a reference for NGOs to undertake similar projects, the guide tries to comprehensively demonstrate how this can be done.  Realising that it is impossible for the task to be complete for all possibilities, it has the facility to be altered and added to for specific circumstances by being available as .PDF files for printing and insertion into a loose-leaf environment.

Topics covered (with examples from Darwin) include:

  • Ecological site evaluation
  • Community group organisation
  • Environmental educational material
  • Biodiversity action plan creation

NGOs, Urban Nature Spaces and the Expanding Agenda of Sustainable Development


At the same time the workings of public participation, involvement in sustainable development actions and policies across cities involving local communities were being tested in Sunderland and Ekaterinburg, Russia with the help of CETI (Centre of Environmental Training and Information), a powerful NGO in the Oblast.  CEED and CETI published their joint experiences in both English and Russian as 'Steps toward sustainable communities - A Guide on Sustainable Communities for NGOs' at the World Summit on Sustainable Development at Johannesburg in 2002, which both groups attended, and at the European Ministerial Conference on the Environment at Kiev in 2003.


This work tested a novel system of appraising the public need for environmental improvement and demonstrates the different ways that NGOs may facilitate community and individual participation in sustainability projects.  Participatory Appraisals (PA) were conducted in several community areas of Ekaterinburg, Russia's 5th largest city, by teams of CEED -trained Russian volunteers, working with CETI staff.  Field workers collect ‘good' and ‘bad' features of the local community as seen by residents and then collate their results on a base map to establish a community profile.  Positive outcomes include physical and technical information on, for example, open spaces and waste as well as social insights into health and recreational needs. PAs prioritise local environmental issues from the point of local residents and undoubtedly help to empower them in the progress towards a better quality of life.  The CEED- CETI Guide goes on further to examine some of the tools that can help NGOs to improve their planning, management and evaluation of their projects in support of local authorities' progress towards sustainable development, an agenda which has universality and applicability across national boundaries.  Both guides will be available shortly (end of 2006) on the CEED website, http://www.ceedceed.org.uk

Trans-national opportunities: England-Poland-Ukraine

The relevance of CEED's long term interest in urban nature space, community participation and environmental regeneration in England and Poland is now being applied to Kremenchug, an industrial city in Ukraine. The local NGO Christian World (CW) owns a large city centre park that offers a unique and impressive test case of the principles and practices outlined above.  CW and CEED have exchanged planning visits and attracted the active partnership of respective local city authorities to try to develop a major regeneration programme based on community involvement. It is too early to itemise outputs from this exciting new opportunity but it is satisfying to acknowledge the value of earlier English - Polish and Russian experience in the addressing of these transferable issues. 

Conclusions

Six conclusions are offered in this paper from the experience of two decades of CEED's work:

1.         NGOs have a vital role to play in improving local communities' environment

2.         Improvement projects last longer if they are implemented by the local community

3.         Urban Nature Spaces are excellent foci for engendering public involvement

4.         Accumulated community environmental experiences from England and Poland are relevant for other countries

5.         The role of Urban Nature Spaces in helping to regenerate former industrial cities is

            supported and supportable  by governments, local authorities and statutory agencies

6.         Properly managed organisations can provide career opportunities for interested parties.

II Wokół zagadnień planowania rozwoju zrównoważonego

Stefan Kozłowski

Programowanie  i planowanie rozwoju zrównoważonego

1. Ewolucja podejścia do rozwoju w regionie w kontekście rozwoju zrównoważonego

W Polsce do 1989 r. obowiązywał system nakazowo-rozdzielczy oparty na centralnym planowaniu. Wielka przemiana społeczno-polityczna, jaka dokonała się w 1989 r., otworzyła drogę do budowy państwa demokratycznego, opartego na społeczeństwie obywatelskim. W trakcie obrad Okrągłego Stołu w podstoliku ekologicznym przyjęto koncepcję zrównoważonego rozwoju kraju[233]. Zgodnie z tą koncepcją została opracowana polityka ekologiczna państwa, przyjęta przez Sejm w 1991 r. Na forum międzynarodowym założenia zrównoważonego rozwoju zostały przyjęte na Szczycie Ziemi w Rio de Janeiro w 1992 r. Kolejne polityki ekologiczne państwa były przyjmowane przez Sejm w latach 2000 i 2003[234].

Zasada zrównoważonego rozwoju została zapisana w konstytucji w 1997 r. W 2000 r. rząd przyjął długookresową strategię trwałego i zrównoważonego rozwoju Polska 2025. Strategia ta określała założenia zrównoważonego rozwoju w planowaniu przestrzennym, strategiach regionalnych, a także w poszczególnych branżach: rolnictwie, leśnictwie, gospodarce wodnej oraz w przemyśle, transporcie, urbanizacji. Na tej podstawie rozpoczęto opracowywanie regionalnych (wojewódzkich) strategii rozwoju. Obecnie mamy już drugą edycję tych strategii. Ocena strategii z punktu widzenia rozwoju zrównoważonego została przedstawiona w pracy Kistowskiego[235]. Został też zakończony etap opracowywania wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska. Programy te, tworzone na co najmniej okresy czteroletnie, formułują główne kierunki działań, szczególnie w sferze inwestycyjnej.

W realizacji rozwoju zrównoważonego istotną rolę odgrywają strategie branżowe, takie jak:

- Narodowa strategia edukacji ekologicznej (2001),

- Krajowa strategia ochrony i umiarkowanego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z programem działań (2003),

- Strategia gospodarki wodnej (2005).

Realizacja założeń rozwoju zrównoważonego została głównie powierzona lokalnym jednostkom organizacyjnym - gminom. Utworzenie w 1990 r. samorządowych gmin odegrało bardzo ważną rolę w propagowaniu rozwoju zrównoważonego[236].

2. Największe osiągnięcia Polski w dziedzinie planowania i programowania rozwoju zrównoważonego

Polska należy do krajów, w których bardzo wcześnie rozpoczęto prace nad rozwojem zrównoważonym. Już w latach 1963 i 1966 ukazały się prace W. Goetla nt. koncepcji trwałego użytkowania zasobów przyrody, które doprowadziły do powstania sozologii[237]. Po powstaniu w 1980 r. Polskiego Klubu Ekologicznego ukazała się książka „Ekorozwój szansą przetrwania cywilizacji" (1986). W latach osiemdziesiątych ukazało się szereg prac formułujących założenia rozwoju zrównoważonego[238]. W 1989 r. podczas obrad Okrągłego Stołu przyjęto protokół podstolika ekologicznego, formułującego założenia rozwoju zrównoważonego kraju na najbliższe lata[239].

Prace te umożliwiły szybkie opracowanie polityki ekologicznej państwa (1991, z późniejszymi zmianami w latach 2000 i 2003), która jest głównym osiągnięciem programowym. Na bazie tej polityki opracowano główny dokument strategiczny - długookresową strategię trwałego i zrównoważonego rozwoju (2000) w horyzoncie roku 2025. Przez kilka lat działała rządowa komisja zrównoważonego rozwoju. Założenia zrównoważonego rozwoju weszły do konstytucji. W dokumencie tym wyróżnić można następujące wątki:

Odpowiedzialność za ochronę środowiska

Art. 74.2. „Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz".

Art. 86. „Każdy (obywatel) jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowanie przez siebie jego pogorszenia".

Mamy więc do czynienia z podwójną odpowiedzialnością za ochronę środowiska.

Bezpieczeństwo ekologiczne

Art. 71.1. „Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom".

Mamy tu do czynienia z odniesieniem się do zasady zrównoważonego rozwoju.

Katastrofy naturalne

Art. 232. „W celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części lub na całym terytorium państwa".

Katastrofy naturalne w naszych warunkach mogą powstać głównie na skutek suszy i powodzi. W ostatnich latach były już formułowane wnioski przez niektórych wojewodów o ogłoszenie stanu klęski żywiołowej.

Dostęp do informacji

Art. 74.4-5. „Każdy ma prawo do informacji o stanie środowiska i o ochronie środowiska. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska".

Realizacja tego artykułu napotyka na liczne ograniczenia. Firmy i instytucje często nie chcą udzielać informacji o środowisku, zasłaniając się tajemnicą handlową. Wiele instytucji, również państwowych, wprowadziło zasadę odpłatności za informacje o środowisku. Dopiero niedawno społeczne organizacje ekologiczne uzyskały prawo występowania w sądach jako strona (skarżąca).

3. Największe błędy popełniane w regionach na drodze do zrównoważonego rozwoju

Założenia zrównoważonego rozwoju nie zawsze znajdują zrozumienie w administracji samorządowej, która jest obecnie bardzo upolityczniona. Tymczasem żadna z partii politycznych nie ma jednoznacznego programu w duchu rozwoju zrównoważonego. Ten stan rzeczy powoduje, że często na plan pierwszy wysuwają się doraźne problemy korzyści finansowych. Czteroletnia kadencja władz samorządowych nie sprzyja realizacji założeń długookresowej polityki ekologicznej państwa. Sytuacja ta powoduje np. nasilanie się lokalnych konfliktów z administracją parków narodowych czy blokowanie powstawania nowych parków krajobrazowych. Konflikty te stają się groźne w procesie wytyczania europejskiej sieci ekologicznej NATURA 2000. Mimo że za sieć tą odpowiada państwo, trudno jest czasami uzyskać akceptację lokalnych społeczności. Trudności te wynikają z niskiej społecznej świadomości ekologicznej, szczególnie w porównaniu z krajami Europy Zachodniej. Problem barier mentalnych jest obecnie bardzo istotnym ograniczeniem realizacji europejskich standardów ekologicznych (dyrektyw, konwencji, porozumień).

Sytuacja ta dotyczy także sejmu. W obecnej kadencji brakuje posłów wspierających idee rozwoju zrównoważonego. Miały natomiast miejsce uchwały sejmowe sprzeczne z założeniami rozwoju zrównoważonego.

Poważnym problemem jest coraz większe upolitycznienie urzędników administracji rządowej i samorządowej kosztem przygotowania merytorycznego. Tymczasem realizacja założeń rozwoju zrównoważonego dokonuje się najlepiej w wysoce wyrobionym społeczeństwie obywatelskim. Zaangażowanie społeczne jest podstawowym warunkiem rozwoju zrównoważonego.

4. Edukacja na rzecz rozwoju zrównoważonego

Doświadczenia ostatnich 16 lat wskazują na kluczową rolę edukacji w realizacji rozwoju zrównoważonego. Edukacja ekologiczna powinna się rozpoczynać już w przedszkolu. Podejmowane są starania, aby szkoła podstawowa obejmowała dzieci w wieku sześciu lat. wiele organizacji i instytucji domaga się przywrócenia w szkole podstawowej osobnego przedmiotu „Ochrona środowiska". Realizowane obecnie tzw. ścieżki międzyprzedmiotowe nie sprawdziły się[240]. Dużym problemem jest brak edukacji ekologicznej w technikach i szkołach zawodowych. Najlepiej przygotowaną młodzież mamy po skończeniu liceum ogólnokształcącego.

Na wszystkich wyższych uczelniach (z wyjątkiem artystycznych), czyli na uniwersytetach, politechnikach, akademiach rolniczych i ekonomicznych, a także na Akademii Górniczo-Hutniczej są wykładane elementy ochrony środowiska. Jest również osobny przedmiot „Zagrożenia cywilizacyjne i zrównoważony rozwój". Na ten temat wydano bardzo dużo podręczników i monografii. Piszący te słowa wydał podręcznik[241], uzupełniający do przedmiotu „Zagrożenia cywilizacyjne i zrównoważony rozwój", stosowany w Katolickim Uniwersytecie Lubelskim.

W ostatnich latach ogromnie wzrosła liczba studiującej młodzieży. Szacuje się, że studiuje połowa młodego pokolenia. Tak gwałtowna zmiana była możliwa dzięki powstaniu nowych uczelni prywatnych. W tej grupie szkół wyższych wiele jest nastawionych głównie na problematykę ekologiczno-środowiskową, np. w Warszawie, Radomiu, Bydgoszczy i innych miastach. Obecnie w szkołach wyższych mamy nauczanie dwustopniowe: studia licencjackie (inżynierskie) oraz studia magisterskie z zakresu ochrony środowiska. Ośrodki edukacji ekologicznej domagają się prawa doktoryzowania z zakresu ochrony środowiska.

Oprócz edukacji formalnej istotną rolę odgrywa edukacja nieformalna. W kilku miastach działają centra edukacji ekologicznej, a niektóre z nich (np. w Opolu) posiadają własne wydawnictwa. Po rozwiązaniu Krajowego Centrum Edukacji Ekologicznej w Warszawie nastąpiło osłabienie tej formy edukacji.

Bardzo ważną rolę odgrywają czasopisma ekologiczne, takie jak: Aura, Zielone Brygady, Chrońmy Przyrodę Ojczystą, Problemy ekologii, Ekopartner, Ekofinanse, Biznes i ekologia i wiele innych. W miesięczniku Aura znajduje się stała wkładka przeznaczona dla szkół podstawowych i średnich. Osobną pozycję zajmuje miesięcznik Dzikie Życie, w pełni niezależne i bezkompromisowe pismo wydawane przez Pracownię na rzecz Wszystkich Istot w Bielsku-Białej.

Proces edukacji ekologicznej jest wspomagany przez liczne książki i monografie poświęcone szeroko rozumianej ochronie środowiska i problematyce zrównoważonego rozwoju. Wydawane są tłumaczenia podstawowych monografii i albumów, jak też liczne opracowania autorów polskich. Najwięcej publikacji z tego tematu można znaleźć w Księgarni Naukowej PWN i Księgarni Ekonomicznej w Warszawie. Wydawane są też oddzielne informatory, np. w Białymstoku przez Stowarzyszenie Ekonomistów Środowiskowych.

Czołowe dzienniki, np. Rzeczpospolita czy Gazeta Wyborcza, posiadają stałe wkładki lub felietony. W mniejszym stopniu problematyka ta jest przedstawiana w telewizji i radiu.

5. Przykłady wdrożenia założeń rozwoju zrównoważonego

Na etapie koncepcyjno-programowym typowym przykładem może być „Koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania", opracowana pod kierunkiem J. Kołodziejskiego, a oficjalnie przyjęta w 2001 r. (Monitor Polski nr 26, poz. 432). Koncepcja ta jest praktyczną wykładnią równoważenia rozwoju w gospodarce przestrzennej. Opracowanie to odegrało ważną rolę w metodologii sporządzania wojewódzkich i gminnych planów zagospodarowania przestrzennego. Obecnie trwa dyskusja nad koniecznością nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.

Wdrażanie rozwoju zrównoważonego następuje głównie w układach samorządowych i biznesowych. Bardzo wiele samorządów bierze udział w konkursach na najbardziej ekologiczną gminę, najpiękniejszą wieś czy też lidera ekologii. Pierwszy taki konkurs został zorganizowany przez Kancelarię Prezydenta Lecha Wałęsy[242]. Wiele gmin opracowało swoje lokalne Agendy 21 propagujące rozwój zrównoważony.

Katedra Ochrony Środowiska w Katolickim Uniwersytecie Lubelskim od szeregu lat opracowuje i publikuje obszerne monografie pod tytułem „Ekorozwój gminy ..." (np. Wola Uhruska).

Przegląd aktualnej aktywności gmin w zakresie rozwoju zrównoważonego prezentuje praca K. Giordano „Planowanie zrównoważonego rozwoju gmin w praktyce" (2005). Gminy wygrywające wspomniane eliminacje mają też największe sukcesy w pozyskiwaniu unijnych dotacji na ochronę środowiska, np. gmina Dorohusk na pograniczu polsko-białoruskim. Co roku Ministerstwo Środowiska organizuje konkurs na Lidera Ekologii w kilku kategoriach. Nagradzane są przedsiębiorstwa realizujące założenia polityki ekologicznej.

Przedsiębiorcy są zainteresowani uzyskiwaniem znaków towarowych propagujących rozwój zrównoważony. Do takich promocji należy np. znak graficzny „Zielone Płuca Polski", nadawany przez Fundację Zielonych Płuc Polski.

Promowaniem rozwoju zrównoważonego zajmuje się izba gospodarcza Ekorozwój, działająca w Warszawie, a zrzeszająca producentów z całego kraju. W realizacji omawianej idei ważną rolę odgrywa Ruch Czystszej Produkcji, mający liczne oddziały terenowe. Organizowane szkoły Czystszej Produkcji ukończyło już kilka tysięcy osób. Polscy specjaliści z zakresu Czystszej Produkcji pracują w licznych strukturach międzynarodowych.

6. Dorobek literaturowy na rzecz rozwoju zrównoważonego (wybór)

·        Bause G., Kiepas A., 2005 - Zrównoważony rozwój: od naukowego badania do politycznej strategii. Edition Sigma, Berlin.

·        Bohdanowicz J., 1998- Ku cywilizacji ekorozowju. Wyd. Uniw. Gdanskiego, Gdańsk

·        Borys T., 1988 - Jak budować program ekorozwoju. Program dla gmin. Warszawa-Jelenia Góra.

·        Borys T., 2005 - Wskaźniki ekorozwoju. Wyd. Ekonomia i Środowisko. Białystok.

·        Chmielak A., 2002 - Instytucjonalne podstawy trwałości rozwoju gospodarczego. Wyzsza Szkoła Finansów i Zarządzania, Białystok.

·        Chmielewski T.J., 2001 - System planowania przestrzennego harmonizującego przyrodę i gospodarkę. T. 1 i 2. Wyd. PL, Lublin.

·        Cichy D., 2003 - Szkoła wobec wyzwań edukacji biologicznej i środowiskowej w XXI wieku. IBE, Warszawa.

·        Czysta produkcja. Polski program CP po 10 latach. Stow. „Polski ruch Czystej Produkcji". Katowice, 2000.

·        Długookresowa strategia trwałego i zrównoważonego rozwoju. Polska 2025. Rada Ministrów, Warszawa.

·        Dubel K., 1995 - Edukacja ekologiczna w szkołach wyższych. Forum Akademickie, 13/14.

·        Dyduch-Falniowska A., Kazimierczakowa R., Makomska-Juchniewicz M., Perzanowska-Sucharska J., Zając K., 1999 - Ostoje przyrody w Polsce. Inst. Ochr. Przyrody PAN, Kraków.

·        Edukacja środowiskowa wzmacnianiem zrównoważonego rozwoju, red. D. Cichy. Inst. Badań Edukac., Warszawa 2005

·        Ejdys J., 2004 - Metoda oceny wyników działalności środowiskowej. Centrum Zrównoważonego Rozwoju i Zarządzania Środowiskiem, Białystok.

·        Ekonomia a rozwój zrównoważony. Teoria i kształcenie, red. F. Piontek, 2001, Wyd. Ekonomia i Środowisko, Białystok

·        Ekorozwój poprzez odmaterializowanie produkcji i konsumpcji. Strategia dla nowej polityki ekologicznej w Polsce, 1999, Raport Inst. Na rzecz Ekorozwoju, Warszawa

·        Giordano K., Planowanie zrównoważonego rozwoju gminy w praktyce, Wyd. KUL, Lublin 2005

·        Górka K., Poskrobko B., Radecki W., Ochrona środowiska. Problemy społeczne, ekonomiczne i prawne, Pol. Wyd. Ekonom., Warszawa 1998

·        Hipoteza ekologii uniwersalistycznej, red. L. Krakowiak, M. Dołęga, Centrum Uniwersalizmu, Uniw. Warsz. Warszawa 1999

·        Janikowski R., Zarządzanie ekologiczne, Akad. Oficyna Wyd. PLJ, Warszawa 1999

·        Kozłowski S., Koncepcja ekorozwoju w warunkach Polski, Nauka Polska nr 6, 1989

·        Kozłowski S., Przyszłość ekorozwoju, Wyd. KUL, Lublin 2005

·        Michnowski L., Jak żyć? Ekorozwój albo..., Wydawnictwo Ekonomia i Środowisko, Białystok 1995

·        Nowicki M., Strategia ekorozwoju Polski, Warszawa 1993

·        Nowicki M., Ribbe L., Problemy ekorozwoju Polski, Warszawa 2001

·        Piontek B., Koncepcja rozwoju zrównoważonego i trwałego Polski, PWN, Warszawa 2002

·        Polityka ekologiczna III Rzeczypospolitej, red. A. Papuziński, Akademia Bydgoska, Bydgoszcz, 2000

·        Pyć D., Prawo zrównoważonego rozwoju, Wyd. Uniw. Gdańskiego, Gdańsk 2005

·        Regionalne strategie rozwoju zrównoważonego , red. S. Kozłowskiego, Wyd. Ekonomia i Środowisko, Białystok 2004

·        Sterowanie ekorozwojem, red. B. Poskrobko, T. I, II, III, Wyd. Politechniki Białostockiej, Białystok 1998

·        Zarządzanie środowiskiem. Teraźniejszość i przyszłość , red. B. Poskrobko, Wyd. Politechniki Białostockiej, Białystok 2003

·        Zarządzanie zrównoważonym rozwojem, red. T., Borys, Wyd. Ekonomia i Środowisko, Białystok 2003

·        Zegar J.S., 2003 - Kierowanie rozwojem społeczno-gospodarczym (ekorozwojem). SGH, Warszawa.

·        Zrównoważony rozwój. Od utopii do praw człowieka, red. A Papuziński, Ofic. Wydaw. Branta, Bydgoszcz 2005

·        Zrównoważony rozwój. Wybrane problemy teoretyczne i implementacja w świetle dokumentów Unii Europejskiej, Studia nad zrównoważonym rozwojem, T. I, Kom. „Człowiek i Środowisko" PAN, Warszawa 2005

Ryszard Janikowski

Górnośląska Wyższa Szkoła Handlowa

Instytut Ekologii Terenów Uprzemysłowionych

Zrównoważony rozwój lokalny

Podstawy teoretyczne

1 Wstęp

W dobie globalizacji rozwój lokalny nabiera coraz bardziej ważkiego znaczenia. Istota tego rozwoju związana jest zarówno z jego podmiotem, jak i jego przedmiotem. Jest nim w obu przypadkach wspólnota lokalna. Społeczność lokalna jest podmiotem sprawczym rozwoju lokalnego, którego przedmiotem jest lokalna wspólnota. Suwerenne decyzje dotyczące (całej) zbiorowości mogą być podejmowane na kilku szczeblach, jednakże w przypadku Polski najniższy, a tym samym lokalny szczebel to poziom gminy. Tym samym rozwój lokalny powinien być utożsamiany z rozwojem wspólnoty szczebla gminnego.

2 Podstawy teoretyczne

Rozwój lokalny powinien być ukierunkowany zasadami zrównoważonego rozwoju[243]. Są nimi:

zasady filara etyczno-moralnego:

q     antropocentryzmu - potrzeby i pragnienia mieszkańców gminy winny być centrum zainteresowania w procesie rozwoju. Mają prawo do zdrowego i twórczego życia w harmonii z przyrodą. Największym dobrem jest życie i zdrowie człowieka,

q     trwałości i sprawiedliwości międzypokoleniowej - zaspakajanie obecnych potrzeb lokalnej wspólnoty nie może powodować ograniczania możliwości zaspokajania potrzeb przyszłych pokoleń, każda generacja powinna dysponować nie mniejszą możliwością dokonywania swoich wyborów niż generacja poprzednia,

q     światocentryzmu - podmiotowość oceny musi być odnoszona do całego rodzaju ludzkiego, do wszechludzkiej wspólnoty, złamania syndromu egocentryzmu i przeskoczenia etnocentryzmu, a tym samym nie wolno ograniczać się tylko i wyłącznie do realizacji celów istotnych w kontekście lokalnocentryzmu (egocentryzmu),

q     praw człowieka - każdy członek wspólnoty lokalnej ma prawo być przedmiotem i podmiotem rozwoju,

zasady filara fizyczno-przyrodniczego:

q     systemowości - wszystko ze wszystkim jest powiązanie, dotyczy to także wszystkich rzeczy w gminie, a skutki działań lokalnych mogą być bezpośrednie i pośrednie, bliskie i odległe zarówno w czasie, jak i w przestrzeni, mogą mieć wymiar nie tylko lokalny, ale też regionalny, kontynentalny i globalny,

q     wyczerpywalności i ograniczoności - Ziemia jest skończona, jej zasoby są skończone, jej chłonność jest skończona, podobnie zasoby środowiskowe i chłonność środowiska gminy jest skończona,

q     różnorodności - zróżnicowanie genetyczne, gatunkowe, kulturowe, społeczne zapewnia odporność na zaburzenia, zakłócenia procesu rozwojowego,

zasady filara ekonomiczności:

q     oszczędności i wydajności - należy być efektywnym i niemarnotrawiącym w zastosowaniu do przestrzeni, czasu, materii, i energii,

q     recyrkulacji, zamykania obiegu i integracji - raz pobrana ze środowiska materia powinna być wielokrotnie wykorzystywana w ramach zintegrowanych zamkniętych cykli obiegu,

q     powiększania i odnawialności kapitału - należy dążyć do pomnażania wszystkich kategorii kapitału i wykorzystywania odnawialnych jego form, szczególnie tych lokalnie charakterystycznych lub w niewielkim stopniu dotychczas wykorzystywanych.

Zrównoważony rozwój lokalny powinna cechować:

·        wielopodmiotowość,

·        wielopoziomość,

·        wielokapitałowość.

3 Wielopodmiotowość

Każdy członek wspólnoty lokalnej ma prawo do swojego rozwoju, podobnie jak do współrządzenia i kreowania rozwoju wspólnoty. Powinna ona w kreacji celów uwzględniać wszystkie polityczno-organizacyjne poziomy celów, począwszy od celów lokalnych, przez regionalne, krajowe, unijne a skończywszy na celach globalnych. Wszystkie lokalnie dostępne kapitały z triady kapitałowej: społecznej, środowiskowej i gospodarczej powinny być wykorzystywane w rozwoju lokalnym.

Kryteria dobrego lokalnego współrządzenia

to:

§  wspólna odpowiedzialność za jakość życia i demokrację,

§  wspólne cele na wspólną przyszłość,

§  partnerstwo w rozwiązywaniu problemów,         

§  sprawna administracja,

§   

§   

§  efektywna współpraca pomiędzy obywatelami a administracją

,

§  zarządzanie strategiczne i absolutna przejrzystość,

§  zadaniowe zarządzanie lokalnym

§  budżetem

,

§  wzajemne uczenie się.

Podstawowym celem dialogu społecznego powinny być zarówno pokój społeczny, jak i zrównoważony rozwój. Partnerzy społeczni powinni aktywnie działać na rzecz wyrażania swych interesów wobec władz, mając prawo do inicjowania programów publicznych, uczestnictwa w programowaniu sposobów rozwiązywania problemów rozwojowych[244]. Kreowanie zrównoważonego rozwoju nie może być ani dyrektywne, ani technokratyczne, wymaga współuczestnictwa wielu podmiotów, pełnego partnerstwa oraz przestrzegania zasad dobrego współrządzenia.

4 Wielopoziomowość

Zrównoważony rozwój jest przede wszystkim procesem zmierzania w kierunku ładu zintegrowanego wiążącego współzależnie w ładzie instytucjonalno-politycznym i przestrzennym łady społeczny, gospodarczy i ekologiczny w ciągłej grze sprzeczności i konfliktowych interesów. Oznacza to także, że konieczne jest zawsze odnoszenie się do celów rozwojowych wszystkich poziomów zarówno tych lokalnych, jak i regionalnych, krajowych, unijnych, a także globalnych. Obowiązkiem jest odejście od lokalcentryzmu, czyli od wąskiego rozumienia dobra wspólnego jako dobra tylko mojej wspólnoty.

Kierunkowanie rozwoju w ramach aktualnego ładu polityczno-instytucjonalnego odbywa się bowiem na wielu poziomach szczebli zarządzania. W przypadku państw uczestników ładu i współpracy międzynarodowej - należy do nich Rzeczpospolita Polska - dotyczy to także poziomu Narodów Zjednoczonych, które przez odpowiednie deklaracje i konwencje kierunkują rozwój w skali globalnej. Przykładami takich dokumentów są deklaracje Narodów Zjednoczonych z roku 2000) oraz z roku 2002 (ze szczytu Ziemi w Johannesburgu).

5 Wielokapitałowość

W odniesieniu do bazowej koncepcji trójsystemu społecznego-gospodarczego-środowiskowego należy rozpatrywać odpowiadającą mu triadę kapitałów. Przedstawia ona całość dostępnego kapitału, którego częściami składowymi są: kapitał gospodarczy, kapitał środowiskowy sensu largo oraz kapitał społeczny sensu largo. Jest to całość dostępnych czynników rozwoju.

Kategorię kapitału gospodarczego stanowią:

q     kapitał rzeczowy,

q     kapitał infrastrukturalny,

q     kapitał finansowy.

Kategorię kapitału środowiskowego sensu largo stanowią:

q     kapitał zasobów środowiska i uprzedmiotowionej kultury,

q     kapitał chłonności środowiska,

q     kapitał przestrzenno-krajobrazowy,

q     kapitał ekosystemowości i bioróżnorodności.

Kategorię kapitału społeczny sensu largo stanowią:

q     kapitał ludzki,

q     kapitał społeczny,

q     kapitał polityczno-instytucjonalny.

6 Kierunkowanie rozwoju

Należy rozważać zawsze dwa typy celów rozwojowych (Rysunek 1). Są to następujące kategorie:

  • poszerzania możliwości rozwojowych jednostek i wspólnoty,
  • wykorzystania istniejących możliwości rozwojowych przez jednostki i wspólnotę.

Rysunek 1 Kategorie celów rozwojowych

Zasadniczym sednem rozwoju lokalnego powinny być cele uwzględniające zasadę trwałości i sprawiedliwości międzypokoleniowej a prowadzące do zwiększania możliwości rozwojowych. W każdym kolejnym kroku rozwojowym dana społeczność, jak i następne pokolenia powinny dysponować nie mniejszą możliwością dokonywania swoich wyborów niż obecnie. W dobie globalizacji takimi pożądanymi kierunkami rozwoju lokalnego są:

  • pomnażanie kapitału ludzkiego i społecznego sensu stricto,
  • materializowanie strategii współpracy w postaci klastrów gospodarczych,
  • korzystanie z odnawialnych i niekonwencjonalnych elementów kapitału środowiskowego.

Wszystkie te kierunki są wzajemnie silnie splecione, jednakże istotą warunkująca ponowoczesny rozwój lokalny jest powiększanie kapitału społecznego sensu largo.

7 Korzystne doświadczenia

W ramach Unii Europejskiej - ale także szerszej paneuropejskiej współpracy - szczególnego znaczenia nabiera europejski kapitał społeczny pozwalający na wytwarzanie europejskiej wartości dodanej. Umiejętność współpracy, współdziałania i współtworzenia na wszystkich płaszczyznach, w tym także wspólnot lokalnych z poszczególnych krajów członkowskich to jakże istotna nowa jakość europejskości. Wspólne europejskie doświadczenia pozwalają na omijanie barier i nie popełnianie błędów w kształtowaniu rozwoju, a także zwiększają tempo wdrażania zrównoważonego rozwoju na poziomie lokalnym.

W kontekście wielopodmiotowości szczególne istotnego znaczenie - także dla lokalnych wspólnot w Polsce i na Ukrainie - nabiera zagadnienie rozwijania klastrów gospodarczych i wszelkich innych organizacji sieciowych[245]. Według Portera[246] klaster jest to znajdująca się w geograficznym sąsiedztwie grupa przedsiębiorstw i powiązanych z nimi instytucji zajmujących się określoną dziedziną, połączoną podobieństwami i wzajemnie się uzupełniającą.


Klaster sensu largo jest rozumiany jako: przestrzenna koncentracja przedsiębiorstw, instytucji i organizacji wzajemnie powiązanych rozbudowaną siecią relacji o formalnym, jak i nieformalnym charakterze opartych o wspólny program rozwoju jednocześnie konkurujących i kooperujących w pewnych aspektach działania. Bardzo dobrym przykładem takiego rozwiązania jest realizowany projekt polskiego klastra gospodarczego nazwanego Dolina Ekologicznej Żywności.

W kontekście wielokapitałowości oprócz pomnażania kapitału ludzkiego i społecznego istotnego znaczenia nabiera „odkrywanie nieznanych"[247], niewykorzystywanych do tej pory lokalnych zasobów środowiskowych i kulturowych. Między innymi to wszelkiego rodzaju produkty lokalne[248], ale także różnorodność biologiczna. Zwyczajny dla znacznej części krajobrazu Polski biały bocian jest kapitałem, na którym może być oparty lokalny rozwój. Podobnie jak kapitał taki, jak bataliony, rycyki, brodźce, bekasy, kuliki czy dudki[249]. Znowu istotne jest w tym względzie przekazywanie polskiego doświadczenia lokalnym ukraińskim społecznościom, tym bardziej, że kapitał różnorodności biologicznej jest podobny i bardzo duży po obu stronach administracyjnej granicy państwowej

Niekonwencjonalna produkcja rolnicza w postaci uprawy wiesiołka lub orkisza obok biologicznej różnorodności wraz z zasobami uprzedmiotowionej kultury to w wielu przypadkach bazowe kapitały dla rozwoju lokalnego. Z drugiej strony konieczne jest poszerzanie lokalnych możliwości rozwojowych przez tworzenie odpowiedniego klimatu dla lokalizmu.

8 Podsumowanie

Na drodze do zrównoważonego i trwałego społeczeństwa i gospodarki jesteśmy już od wielu lat. Spowodowało to otrzeźwienie umysłowe - nie tylko u naukowców czy u elit rządzących, ale także u rządzonych - jakie nastąpiło na początku lat osiemdziesiątych dwudziestego wieku wskazujące, że dalej tak być nie może. Od tego też czasu trwa poszukiwania generalnego i cząstkowych kierunków rozwoju, ciągle trwają poszukiwania efektywnych i skutecznych sposobów wszechstronnego i powszechnego jego wdrażania. Szczególne istotne jest jednak równoważenie rozwoju na szczeblu lokalnym, gdyż jest fundamentalną determinantą generalnego rozwoju ludzkości.

Zrównoważony rozwój lokalny powinna cechować: wielopodmiotowość, wielopoziomość oraz wielokapitałowość. Powinien być on kierowany zasadami zrównoważonego rozwoju. Są nimi zasady:

§  antropocentryzmu, trwałości i sprawiedliwości międzypokoleniowej, światocentryzmu i praw człowieka;

§  systemowości, wyczerpywalności i ograniczoności oraz różnorodności;

§  oszczędności i wydajności, recyrkulacji, zamykania obiegu i integracji oraz powiększania i odnawialności kapitału.

Mariusz Kistowski

Regionalne i lokalne programy ochrony środowiska jako instrument międzynarodowej współpracy ekologicznej

1. Wprowadzenie - tło i metody badań

Jednym z ważniejszych współcześnie kierunków działań Państwa jest realizacja polityki ekologicznej, zmierzającej do skuteczniejszej ochrony środowiska i bardziej zrównoważonego rozwoju kraju. Polityka ta wdrażana jest przez organy administracji różnych szczebli - od centralnej administracji rządowej poprzez samorząd wojewódzki, do samorządu powiatowego i gminnego. Zakres i sposób wprowadzania tej polityki reguluje ustawa Prawo Ochrony Środowiska. W świetle art.14 ustawy, głównym zadaniem polityki ekologicznej państwa jest - na podstawie informacji o stanie środowiska - sformułowanie wskazanych do realizacji w przyjętym horyzoncie czasowym:

·  celów ekologicznych (ochrony środowiska);

·  priorytetów ekologicznych;

·  rodzajów i harmonogramu działań proekologicznych;

·  środków niezbędnych do osiągnięcia celów, w tym instrumentów prawnych i ekonomicznych.

Podstawowym dokumentem formułującym te ustalenia na szczeblu ogólnopolskim jest „Polityka Ekologiczna Państwa", którą - zgodnie z w/w ustawą - opracowuje się na okres czterech lat, z perspektywą na kolejne cztery lata. Stanowi ona podstawę dla określenia regionalnej i lokalnej polityki ekologicznej, której ustalenia są przedstawiane - na podstawie regulacji art.17 ustawy Prawo Ochrony Środowiska -  w wojewódzkich,  powiatowych i gminnych programach ochrony środowiska, które są uchwalane przez sejmiki wojewódzkie oraz rady powiatów i gmin. Ich horyzont czasowy powinien być zbieżny z horyzontem polityki ogólnopaństwowej.

Celem badań relacjonowanych w niniejszym artykule jest przegląd wojewódzkich programów ochrony środowiska pod kątem uwzględnienia w ich treści problematyki związanej z międzynarodową współpracą w zakresie ochrony środowiska. Współpraca ta z reguły prowadzona jest z państwami graniczącymi z określonymi województwami. Z tego względu, skoncentrowano się na 11 regionach granicznych Polski, dokonując przeglądu opracowanych dla nich w latach 2002 - 2005 programów ochrony środowiska i analizując te części programów, które zawierały treści dotyczące współpracy międzynarodowej. Ponieważ krótkookresowy horyzont czasowy realizacji większości z uwzględnionych programów kończy się w 2006 roku, podjęto także próbę ustalenia, jak w okresie poprzednich 3-4 lat były wdrażane zapisy programów dotyczące transgranicznej współpracy ekologicznej i czy wskazania tych dokumentów zostały wypełnione w stopniu satysfakcjonującym. Próba dokonania takiej oceny była częściowo możliwa dzięki ustawowemu obowiązkowi raportowania co dwa lata przez Zarząd Województwa postępów w realizacji programu, dostępowi do dokumentów samorządów województw, jak i informacjom zamieszczonym na stronach Internetowych urzędów marszałkowskich oraz Euroregionów. W podsumowaniu artykułu wskazano na przyczyny, które wpłynęły na niedostateczny - jak wykazały badania - poziom współpracy transgranicznej w zakresie ochrony środowiska.

2. Rezultaty analizy programów ochrony środowiska województw

Obecnie wdrażana jest II Polityka Ekologiczna Państwa (PEP) z 2000 roku, która została zaktualizowana w 2002 roku. Jej krótkookresowy horyzont czasowy obejmuje lata 2003 - 2006, a perspektywa średniookresowa okres 2007 - 2010. Dokument ten obejmuje także szereg wskazań dotyczących międzynarodowej współpracy w zakresie ochrony środowiska. Ponieważ był on sporządzany jeszcze przed wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej, skoncentrowano się w nim na współpracy ze „starymi' i „nowymi" członkami wspólnoty, prowadzącej do lepszego spełnienia wymogów prawa unijnego w zakresie ochrony środowiska. Wśród zadań znalazły się:

·  dostosowanie prawa, struktur organizacyjnych i procedur administracyjnych do wymogów UE;

·  dwustronna współpraca z państwami UE ukierunkowana na przejmowanie doświadczeń w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i regionalnych, stosowanie najlepszych dostępnych technik (BAT), wspólne realizowanie zobowiązań, handlu emisjami i ekokonwersji (długów);

·  dwustronna współpraca z nowymi członkami i kandydatami do UE w celu realizacji polityki ekologicznej UE - aby w maksymalnie możliwym stopniu stosować standardy UE w rozwiązywaniu transgranicznych problemów ochrony środowiska.

Oprócz wymienionych celów, w omawianym dokumencie wskazano także na potrzebę realizacji:

·  międzynarodowej współpracy lokalnej i regionalnej na polu realizacji zobowiązań wynikających z podpisania i ratyfikacji międzynarodowych konwencji ekologicznych i protokołów;

·  priorytetowej współpracy w zakresie ochrony środowiska z potencjalnymi partnerami strategicznymi Polski (głównie członkami WNP) - Ukrainą, a także Kazachstanem i Uzbekistanem.

Jak można przypuszczać, polityczne uwarunkowania istniejące w trakcie opracowywania tego dokumentu (rządy prawicy), wpłynęły na pominięcie wśród priorytetowych partnerów takich państw jak Rosja i Białoruś, a wskazania na dość „egzotyczne" i odległe kraje - Kazachstan i Uzbekistan. Partnerzy ci mogą mieć jednak znaczenie dla dywersyfikacji źródeł pozyskania przez Polskę surowców energetycznych, w szczególności gazu ziemnego. Polityka energetyczna ma związek z polityką ekologiczną, gdyż zwiększenie udziału gazu w strukturze zużycia tych surowców może przyczynić się do zmniejszenia emisji zanieczyszczeń powietrza i przynieść państwu realne zyski ze sprzedaży kwot emisyjnych według zasad ustalonych w Protokole z Kioto. Z perspektywy kilku lat, które upłynęły od opracowania PEP, należy jednak stwierdzić, że współpraca z w/w państwami Azji Centralnej nie została podjęta w szerokim zakresie i nie przyniosła oczekiwanych skutków.

Na podstawie II Polityki Ekologicznej Państwa, w latach 2002 - 2005 zostały opracowane programy ochrony środowiska województw. Wśród 11 programów opracowanych dla województw przygranicznych, w przypadku większości horyzont krótkookresowy obejmuje lata 2003-06, a perspektywa średnioterminowa lata 2007-10, z wyjątkiem programu małopolskiego, którego aktualna wersja została przyjęta w 2005 roku i obejmuje odpowiednio horyzont czasowy lat 2005-08 i 2009-12. W niektórych programach (dolnośląski, lubelski, śląski, zachodniopomorski) sformułowano także zadania o charakterze długoterminowym, przewidziane do wykonania w  perspektywie 2015 roku.

Przegląd zawartych w tych programach zadań dotyczących współpracy międzynarodowej w zakresie ochrony środowiska wykazał, że zostały one uwzględnione w bardzo ograniczonym stopniu. Wynikało to między innymi ze sposobu opracowania programów, które bardzo znacząco różniły się zakresem uwzględnionej problematyki, jak i objętością. Najobszerniejsze programy liczyły kilkaset stron (podkarpackie), podczas gdy najmniej obszerne zawarto tylko na niespełna 60 stronach (zachodniopomorskie). Najwięcej miejsca poświęcono analizowanym zagadnieniom w programie podkarpackim (7 stron) i podlaskim (3 strony), nieco mniej w warmińsko-mazurskim (1,5 strony) i dolnośląskim (1 strona). Po pół strony lub mniej informacji na temat współpracy transgranicznej znalazło się  programach: lubelskim, opolskim, małopolskim, lubuskim, pomorskim i zachodnio-pomorskim. Pominięto ją w praktyce całkowicie w programie dla województwa śląskiego. Łącznie we wszystkich ocenianych dokumentach tematyce tej poświęcono około 15 stron, co stanowi mniej niż 1% ich objętości. Więcej niż 1% objętości dokumentu, problematyka współpracy transgranicznej zajmuje jedynie w trzech programach: podkarpackim, podlaskim i warmińsko-mazurskim.

Ważniejszym jednak kryterium oceny niż objętość zapisów, stanowiła ich treść merytoryczna. Jej analiza pozwoliła na ustalenie 15 grup działań, które w poszczególnych regionach były planowane w zakresie współpracy międzynarodowej. Rezultaty tej analizy prezentuje tabela 1. Jak z niej wynika, nie we wszystkich przypadkach objętość treści ustaleń była proporcjonalna do liczby planowanych działań. Co prawda w podkarpackim jest ich zdecydowanie najwięcej, jednak już zdecydowanie mniej zadań zaplanowano w podlaskim i warmińsko-mazurskim, a wyraźnie więcej w dolnośląskim i opolskim. Sumując zadania ze wszystkich zidentyfikowanych grup w województwach, w których wskazano je do realizacji (ryc.1) stwierdzono, że w największej liczbie programów zawarto zadania z zakresu ochrony przyrody (6) i powiązanego z nią tworzenia transgranicznych obszarów chronionych (4). W kilku programach (3 - 4) zaplanowano działania dotyczące wdrażania unijnych przepisów ochrony środowiska[250], ochrony powietrza, ochrony wód, współpracy euroregionalnej (która jest raczej sposobem realizacji zadań programu, a nie zadaniem „samym w sobie") oraz przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym lub katastrofom ekologicznym. Incydentalnie (1 -2) zaplanowano realizację działań dotyczących zarządzania środowiskiem i monitoringu środowiska, współpracy naukowo-badawczej, produkcji energii ze źródeł odnawialnych oraz gospodarki leśnej. W programach znalazły się także zadania, które nie są bezpośrednio związane z ochroną środowiska, jak rozwój turystyki (dolnośląskie, opolskie, podkarpackie) lub wręcz mogą wpłynąć niekorzystne na środowisko przyrodnicze, jak ochrona przeciwpowodziowa (dolnośląskie, lubelskie, opolskie, podkarpackie) lub budowa dużych zbiorników retencyjnych (podkarpackie).

Tabela 1. Zakres działań dotyczących współpracy międzynarodowej w dziedzinie ochrony środowiska sformułowanych w programach ochrony środowiska województw przygranicznych

Grupy działań dotyczące współpracy transgranicznej  w zakresie ochrony środowiska

Województwo

dolnośląskie

lubelskie

lubuskie

małopolskie

opolskie

podkarpackie

podlaskie

pomorskie

śląskie

warmińsko-mazurskie

zachodnio-pomorskie

Ochrona powietrza

Ochrona wód

Ochrona przeciw-powodziowa

Budowa zbiorników retencyjnych

Ochrona przyrody

Tworzenie transgran. obszarów chronionych

Produkcja energii odnawialnej

Zarządzanie środowiskiem (BAT)

Monitoring środowiska

Zapobieganie poważ-nym awariom/NZŚ

Wspólne programy naukowo-badawcze

Gospodarka leśna

Rozwój turystyki

Wdrażanie przepisów ekologicznych UE

Współpraca w ramach euroregionów

● grupy zadań sformułowane bezpośrednio      ○ grupy zadań sformułowane pośrednio

Co prawda przedsięwzięcia z zakresu gospodarki wodnej są tradycyjnie - w ujęciu „resortowym" - wiązane z ochroną środowiska, należy jednak podkreślić, że częściej przyczyniają się one do poważnych zmian w zasobach wodnych, niż do poprawy warunków ekologicznych wód powierzchniowych i podziemnych. Programy ochrony powinny co najwyżej zawierać wskazania, jak te działania wdrażać z najmniejszą szkodą dla przyrody.

Pod względem proponowanej liczby grup działań transgranicznych zdecydowanie przoduje program podkarpacki, w którym wymieniono aż 12 spośród 15 grup uwzględnionych we wszystkich programach (ryc.2). W tym przypadku objętość programu przełożyła się na zróżnicowanie jego zawartości. Po 6 grup działań uwzględniono w programach: dolnośląskim, opolskim i podlaskim, przy czym w ostatnim z nich połowa grup została sformułowana w sposób pośredni. Cztery grupy działań

Ryc.1. Frekwencja różnych grup działań w zakresie współpracy międzynarodowej uwzględnionych w programach ochrony środowiska województw przygranicznych

Ryc.2. Liczba grup działań w zakresie współpracy międzynarodowej proponowanych w poszczególnych programach ochrony środowiska województw przygranicznych

znalazły się w programie lubelskim, a trzy w warmińsko-mazurskim. W pozostałych programach zakres propozycji był bardzo niewielki i obejmował tylko jedną lub dwie grupy działań. Warto zauważyć, że znacznie intensywniejsza współpraca była planowana w województwach wschodniej części kraju, a także regionach południowo-zachodnich graniczących z Czechami, a bardzo ograniczona w województwach Polski północno-zachodniej, graniczących z Niemcami. W świetle potrzeb, niepokojący jest także prawie zupełny brak problematyki współpracy transgranicznej w programach dla województw: małopolskiego i śląskiego.

Bardziej szczegółowa analiza treści programów wykazała, że często w większym stopniu relacjonują one dotychczas realizowane projekty, niż proponują przyszłe działania. Tak jest w programie dolnośląskim, w którym przede wszystkim napisano o osiągnięciach we wdrażaniu Programu „Czarny Trójkąt" oraz Programu dla Odry, jak i w podlaskim, gdzie znaczną część rozdziału dotyczącego współpracy międzynarodowej zajmuje relacja z dotychczasowych kontaktów z Białorusią i Litwą. Z kolei w innych programach pominięto aspekty, które wydają się mieć duże znaczenie dla intensyfikacji współpracy, np. w programie lubuskim nic nie wspomniano o ochronie wód granicznych Odry i Nysy Łużyckiej a w małopolskim pominięto zagadnienia wdrażania „Konwencji Karpackiej".

Jak wcześniej wspomniano, analizowana problematyka została najpełniej uwzględniona w programie ochrony środowiska województwa podkarpackiego. Nieco dyskusyjne może się wydawać umieszczenie wszystkich działań w zakresie współpracy międzynarodowej w ramach celu strategicznego 1/3 „Ograniczenie zanieczyszczeń transgranicznych", który „ma się przyczynić do rozwoju międzynarodowej współpracy w zakresie ograniczenia zanieczyszczeń transgranicznych, przeciwdziałania poważnym awariom, ochrony i racjonalnego wykorzystania zasobów środowiska". W jego ramach sformułowano cztery cele długookresowe (do 2010 roku):

1.      Zapewnienie prawidłowego funkcjonowania transgranicznych systemów przyrodniczych;

2.      Ochrona i racjonalne wykorzystywanie wód granicznych;

3.      Racjonalne wykorzystanie walorów środowiska przyrodniczego dla rozwoju funkcji turystyczno-wypoczynkowej i uzdrowiskowej;

4.      Eliminowanie lub minimalizowanie zagrożeń zasobów i walorów środowiska, w tym zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego regionu.

Cele te mają być zrealizowane w wyniku wdrożenia 25 grup działań. Dokładniejsza analiza ich treści wskazuje, że nie wszystkie z nich dotyczą wprost, a nawet pośrednio zagadnień ochrony środowiska. O ile w obrębie drugiego z w/w celów większość działań (z wyjątkiem budowy dużych zbiorników retencyjnych), będzie służyć poprawie jakości środowiska, to np. działania służące wprowadzeniu celu trzeciego, w przewadze nie są z nią związane. I tak, przykładowo, wśród tych pierwszych znalazły się:

·  prowadzenie monitoringu i kontroli wód granicznych;

·  opracowanie wspólnych programów  gospodarki wodami i ochrony zlewni transgranicznych, w tym wód mineralnych;

·  przeciwdziałanie deficytom wody poprzez budowę systemu zbiorników małej retencji;

·  tworzenie systemów fitomelioracyjnych, wodochronnych i przeciwerozyjnych;

·  poprawa skuteczności działania istniejących systemów oczyszczania.

Natomiast w zakresie rozwoju funkcji turystyczno-wypoczynkowej i uzdrowiskowej zaproponowano:

·  tworzenie związków międzygminnych po obu stronach granicy w celu kompleksowego zagospodarowania turystycznego;

·  sporządzenie opracowań w zakresie turystycznego promowania obszarów transgranicznych;

·  prowadzenie skutecznej promocji i marketingu turystycznego regionów transgranicznych;

·  rozwój systemów połączeń komunikacyjnych, w tym samochodowych, łączących Polskę, Ukrainę i Słowację, budowę i uruchamianie nowych przejść granicznych,

których to działań nie sposób zaliczyć do związanych z ochroną środowiska. Niemniej i w tej grupie dwa zadania można uznać za element realizacji programu ochrony środowiska regionu. Są to: 

·  podnoszenie standardu obiektów i usług turystycznych oraz niedopuszczenie do przeinwestowania rejonów turystycznych;

·  prowadzenie monitoringu ruchu turystycznego, szczególnie na obszarach cennych przyrodniczo.

Powyższe przykłady wskazują, że częste jest niepoprawne ujęcie problematyki transgranicznej współpracy ekologicznej w programach ochrony środowiska.

3. Próba oceny stopnia realizacji współpracy transgranicznej planowanej w wojewódzkich programach ochrony środowiska

Na podstawie dostępnych materiałów nie była możliwa pełna ocena skuteczności wdrażania wskazań programów ochrony środowiska dotyczących współpracy transgranicznej. Jednak dzięki analizie informacji zawartych w Internecie, szczególnie na stronach Urzędów Marszałkowskich i Euroregionów, uzyskano informacje, które pozwoliły na dokonanie próby oceny jakości realizacji wybranych działań wskazanych w programach. Ze względu na fakt, że w większości omawianych dokumentów nie sprecyzowano konkretnych zadań realizowanych w ramach współpracy międzynarodowej, liczba zadań których poziom wykonania był możliwy do weryfikacji jest niewielka (kilkadziesiąt) i znaczną część z nich wymieniono na ryc.3. Starano się położyć nacisk na zadania priorytetowe w danym województwie. Około połowa z nich dotyczy tworzenia transgranicznych obszarów ochrony przyrody, bądź to w ramach sieci Natura 2000 (granica z państwami UE), bądź w formie rezerwatów biosfery. Świadczy to o wysokiej randze problematyki ochrony przyrody w ramach współpracy przygranicznej.

Jak wskazują informacje podane syntetycznie na ryc.3, tylko niewielka część działań zakończyła się pełnym powodzeniem lub jest tego bliska. Przede wszystkim można do nich zaliczyć poprawę jakości powietrza w rejonie „Czarnego Trójkąta" (trójstyk granic Polski, Czech i Niemiec), będącą rezultatem wdrażania technicznych środków zmniejszających emisję gazów i pyłów do atmosfery oraz budowy systemu monitoringu środowiska. Należy jednak pamiętać, że działania te rozpoczęto już w początku lat 90. XX wieku, a w obecnym okresie programowania ochrony środowiska były one tylko kontynuowane lub też dyskontowały pozytywne skutki wcześniej wdrożonych projektów.

Ryc.3. Skuteczność realizacji wybranych działań transgranicznych wskazanych w programach ochrony środowiska województw: 1 - realizacja skuteczna; 2 - realizacja częściowo skuteczna, 3 - realizacja nieskuteczna lub brak realizacji.

Do stosunkowo udanych należy też zaliczyć działania w zakresie tworzenia transgranicznych obszarów chronionych, w szczególności Światowych Rezerwatów Biosfery na granicy polsko-ukraińskiej (Polesie Zachodnie) i trójstyku polsko-ukraińsko-słowackim (Karpaty Wschodnie), chociaż działania te wymagają kontynuacji. W fazie organizacji znajdują się także międzynarodowe obszary chronione w dolinie i ujściu Odry na granicy polsko-niemieckiej, a także rezerwat biosfery „Roztocze" na granicy polsko-ukraińskiej. Jednak nie wszystkie działania w zakresie ochrony przyrody były tak skuteczne. Nie udało się dotychczas zrealizować planów w tym zakresie na granicy z Rosją i z Białorusią, a także na wodach przybrzeżnych Bałtyku, gdzie planowano utworzenie trzech obszarów ochronnych (Baltic Sea Protection Areas) w ramach wspólnej sieci państw nadbałtyckich.

Częściowym powodzeniem zakończył się projekt ochrony lasów na granicy brandenbursko-lubuskiej, chociaż jego zakres wydaje się ograniczony, koncentrując się na ochronie przeciwpożarowej lasów. Podobnie, częściowo udane były wspólne działania Polski i Czech w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, chociaż można mieć wątpliwości czy wszystkie realizowane w ich ramach przedsięwzięcia hydrotechniczne sprzyjają środowisku przyrodniczemu. Nadal nie w pełni został rozwiązany problem wpływu na środowisko i ludzi złóż siarki eksploatowanych dawniej w kopalniach otworowych w rejonie Baszni i Niemirowa w polsko-ukraińskiej strefie przygranicznej. O ile po stronie polskiej podjęto prace rekultywacyjne, to na terenie Ukrainy jeszcze w 2004 roku w jednym z otworów wybuchł pożar, który zmusił do czasowej ewakuacji mieszkańców wsi po stronie polskiej.

Generalnie można stwierdzić, że skuteczność współpracy w zakresie ochrony środowiska jest większa na granicy z państwami członkowskimi Unii Europejskiej (Niemcy, Czechy, Słowacja), niż na wschodniej granicy Polski. Tutaj wyjątek stanowi Ukraina, z którą w ostatnich latach, m.in. dzięki procesom demokratyzacji tego państwa, następuje wyraźna intensyfikacja współpracy. Jest ona możliwa także dzięki aktywności w tym zakresie administracji województwa lubelskiego i w mniejszym stopniu podkarpackiego. Natomiast zastój w zakresie tej współpracy obserwowany jest na granicy z Obwodem Kaliningradzkim Federacji Rosyjskiej oraz z Białorusią. Bardzo wolno wdrażane się plany powołania wspólnych obszarów ochrony przyrody, jak i ochrony wód zlewni rzecznych posiadających obszary alimentacji poza terenem Polski (np. zbiornika Siemianówka na Narwi). Wydaje się, że niedostatki tej współpracy w znacznym stopniu wynikają z ograniczeń w rozwoju systemu demokratycznego w tych państwach.

Pomimo lepszej oceny współpracy ekologicznej z pozostałymi państwami należy stwierdzić, że generalnie pozostawia ona wiele do życzenia. Jak wcześniej wspomniano, już zakres działań proponowanych w programach ochrony środowiska, dotyczących tej współpracy, jest niewystarczający. Okazuje się także, iż implementacja nawet tych ograniczonych zadań jest niedostateczna. Wśród podstawowych wewnętrznych przyczyn tego stanu można wymienić:

·  słabość polskiej administracji ochrony środowiska, a szczególnie ochrony przyrody, na szczeblu wojewódzkim, powiatowym i gminnym;

·  koncentrację na współpracy transgranicznej w innych sferach niż ochrona środowiska, albo na działaniach pozornie związanych z ochroną środowiska (turystyka, gospodarka wodna);

·  ograniczony dopływ środków finansowych na działania proekologiczne, szczególnie „miękkie", np. w zakresie ochrony przyrody lub nieumiejętność uzyskania tych środków.

Wśród czynników zewnętrznych albo obustronnie ograniczających możliwości współpracy międzynarodowej znajdują się:

·  ograniczona zdolność do współpracy ze strony administracji i społeczeństw po drugiej stronie granicy (głównie w Rosji i Białorusi);

·  rozbieżność priorytetów w zakresie ochrony środowiska na obszarach po obu stronach granicy;

·  zróżnicowanie dotychczasowego poziomu działań i przepisów prawa w zakresie ochrony środowiska w państwach sąsiadujących (głównie pomiędzy Niemcami a Polską).

W świetle aktualnych trendów rozwoju, promujących szeroką współpracę międzynarodową, nie tylko bilateralną, ale także o charakterze sieciowym, która wymieniana jest jako jeden z podstawowych warunków powstania gospodarki i społeczeństwa innowacyjnego należy zalecić, aby w kolejnej edycji wojewódzkich programów ochrony środowiska, a także programów powiatowych i gminnych, szczególnie dla przygranicznych jednostek administracyjnych, tematyka współpracy transgranicznej odgrywała znacznie większą rolę niż to miało miejsce w dotychczas opracowanych dokumentach.

dr Wojciech Wytrążek

Katedra Administracyjnego Prawa Gospodarczego

WPPKiA - KUL

Wdrażanie zasady zrównoważonego rozwoju w działaniach samorządu terytorialnego

Niniejszy referat jest próbą odpowiedzi na pytanie, jakie czynniki ułatwiają zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju w działaniach samorządu terytorialnego oraz co mogłoby pomóc w spopularyzowaniu działań ukierunkowanych na taki właśnie rozwój.

Aby rozwój był rozwojem potrzebna jest harmonia, która odróżnia rozwój od wzrostu. Wzrost w jednej dziedzinie nie jest tożsamy z rozwojem, czego przykładem może być chociażby wzrost gospodarczy dokonany kosztem środowiska naturalnego. Zatem rozwój można ująć w uproszczeniu jako wzrost w wielu aspektach zmierzający ku dobru. W przypadku rozwoju zrównoważonego, jest to specyficzny rozwój społeczno-gospodarczy realizowany przez człowieka i dla człowieka - tak, aby przez korzystanie z zasobów środowiska naturalnego wszyscy mieszkańcy Ziemi mogli zaspokajać swoje potrzeby, jednocześnie nie odbierając tej szansy przyszłym pokoleniom. Z tego wynika powszechnie znana koncepcja międzypokoleniowa. Nie zgłębiając definicji rozwoju zrównoważonego, których jest wiele, można wskazać charakterystyczną cechę tego zjawiska - rozwój zrównoważony powinien integrować wszystkie działania człowieka a jednocześnie być stosowany powszechnie i przez wszystkich. Zasada integralności wyrażona w zaleceniu „Myśleć globalnie, działać lokalnie" doskonale opisuje relację między działaniami poszczególnych ludzi w swoich lokalnych środowiskach czy większych zbiorowościach a rozwojem w ujęciu globalnym.

Sposoby wdrażania zasady zrównoważonego rozwoju można ująć jako specyficzne narzędzia:

-         edukacyjne

-         ekonomiczne i finansowe

-         organizacyjne

-         planistyczne

-         prawne

-         technologiczne.

Wymienione narzędzia w różnej postaci są używane przez samorządy, co zostanie przedstawione w dalszej części referatu.

Według zapisu zamieszczonego w Strategii zrównoważonego rozwoju Polski do 2025 r.: „Warunkiem powodzenia realizacji rozwoju zrównoważonego jest aktywność każdego obywatela, dobrze wyedukowanego, dobrze zorganizowanego, wychowanego w poszanowaniu tradycji, kultury, przyrody i w szacunku dla poglądów i pracy innego obywatela"[251]. Innymi słowy, każdy człowiek w swoich powszednich działaniach może przyczynić się do realizacji zasady zrównoważonego rozwoju jeżeli szanuje tradycję, kulturę i innych ludzi oraz ma wystarczającą wiedzę i świadomość na temat następstw negatywnych dla środowiska działań[252].

W Polsce rzadko się zdarza, by poziom świadomości ekologicznej społeczeństwa był na tyle wysoki, by nie potrzebne były działania informacyjne i edukacyjne. Poziom ten jest uwarunkowany między innymi przez edukację ekologiczną, która w postaci szkolnej (w ramach lekcji przyrody, geografii, biologii ale także religii i etyki) oraz jako edukacja nieformalna. W tej dziedzinie dużą rolę odgrywają media, które stanowią swoisty pomost pomiędzy administracją samorządową a obywatelami umożliwiając obustronną komunikację między nimi[253]. Najprostszym przykładem może być chociażby kampania medialna związana z akcją „Sprzątanie świata". Sam samorząd również powinien informować mieszkańców o działaniach na rzecz ochrony środowiska. W tej sferze sytuacja jest z roku na rok coraz bardziej optymistyczna - coraz więcej gmin, powiatów i województw informuje swoich mieszkańców o działaniach na rzecz rozwoju zrównoważonego. Przykładem jest chociażby publikowanie na stronach internetowych strategii lokalnych[254] oraz bieżące informacje o tym co udało się zrobić dla rozwoju zrównoważonego, jakie działanie są dokonywane aktualnie i co należy podjąć w przyszłości. Wydaje się, że bez względu na to czy będzie to edukacja formalna czy nieformalna, jeżeli przekaz będzie skuteczny to nie pozostanie ona w umysłach i działaniu tylko jednego pokolenia.

Narzędzia ekonomiczne to wszelkiego rodzaju podatki i opłaty związane z korzystaniem ze środowiska, jak również opłaty i kary za emisję zanieczyszczeń. Mogą one też mieć postać subsydiów dla podmiotów, które dążą ograniczenia zanieczyszczeń czy szeroko pojmowanej poprawy stanu środowiska, dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego, ekologicznych funduszy celowych czy finansowania zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego z funduszy Unii Europejskiej[255].

Narzędzia organizacyjne można określić jako specyficzną gałąź zarządzania - zarządzanie środowiskiem ukierunkowane na rozsądne użytkowanie i odnawianie środowiska a wykonywane przez szeroki krąg podmiotów poczynając od administracji państwowej, przez samorząd terytorialny, podmioty wykorzystujące zasoby środowiska oraz inne podmioty mające na celu jego ochronę. Narzędzia organizacyjne w dużej mierze pokrywają się z instrumentami wypracowanymi przez teorię organizacji i zarządzania, czyli ustalanie celów, określanie sposobów ich realizacji, organizowanie działań, ich przeprowadzanie i kontrolę. Przykładem takiego aktu planowanie może być polityka ekologiczna państwa[256] określająca cele i priorytety ekologiczne, harmonogram działań proekologicznych, środki potrzebne do osiągnięcia celów[257]; wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska uchwalane przez organy stanowiące samorządu terytorialnego[258].

Narzędzia planistyczne to nic innego jak system planowania przestrzennego obejmujący akty planowania na szczeblu lokalnym (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), regionalnym (plan zagospodarowania przestrzennego województwa) oraz państwowym (koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju). Samorząd terytorialny odgrywa tu bardzo ważną rolę, bo od decyzji podejmowanych w gminach zależy rozwój ekologiczny samej gminy. Skoro samorząd (przynajmniej w swoich założeniach) stanowi decentralizację władzy publicznej, to tym samym odpowiedzialność za kształtowanie przestrzeni i środowiska w gminach ponoszą sami mieszkańcy wybierający swoich przedstawicieli do organów samorządu. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne to specyficzna dziedzina, którą przeciętni obywatele zwykle omijają, ale też mogą sami przekonać się o istotności kwestii związanych z rozwojem zrównoważonym planując jakąś inwestycję budowlaną i analizując jej sąsiedztwo.

Narzędzia prawne można określić z jednej strony jako odrębną grupę, z drugiej strony są to narzędzia, które umożliwiają stosowanie innych narzędzi, np. finansowych czy planistycznych. Jest to zbiór źródeł prawa zawierających normy dotyczące środowiska i jego ochrony - poczynając od zapisów Konstytucji RP[259], przez prawo wspólnotowe, umowy międzynarodowe, ustawodawstwo zwykłe aż po prawo miejscowe.

Narzędzia techniczne (czy też technologiczne) to rozwiązania związane z produkcją dóbr redukujące zużycie surowców, energii i niepotrzebnego transportu.

Aby faktycznie pojawiły się konkretne działania mające na celu rozwój zrównoważony, wyżej wymienione narzędzia i czynniki powinny zostać używane kompleksowo. W niektórych gminach działania zgodne z zasadami rozwoju zrównoważonego stały się codziennością. Przykładem może być gmina Dzierzgoń leżąca w regionie Elbląskim. Już w 1990 roku stworzono tam „Program Ekorozwoju". Był to pierwszy program tego typu w regionie i przewidywał ochronę wód, powietrza, ziemi i przyrody[260]. W gminie powstały oczyszczalnie ścieków (4 mechaniczno-biologiczne i 51 zagrodowych, zainstalowano kolektory sanitarne, zmodernizowano kotłownie i wybudowano składowisko odpadów. Oprócz modernizacji infrastruktury gmina dba o podwyższanie poziomu świadomości ekologicznej swoich mieszkańców. Swoistym sprzymierzeńcem w tych działaniach jest urokliwa okolica pogranicza Żuław Wiślanych i Pojezierza Mazurskiego, gdzie usytuowanych jest 5 parków zabytkowych i 3 parki wiejskie. Ochrona objętych jest 35 gniazd bocianich i 25 drzew uznanych za pomniki przyrody.

Innym przykładem jest podlubelska gmina Jasków, która w 1993 przyjęła status gminy ekologicznej. W 1995 r. otrzymała ona III nagrodę w konkursie na najbardziej ekologiczną gminę w Polsce[261]. Można powiedzieć, że Jastków to gmina, w której rozwój zrównoważony staje się rzeczywistością - gmina rozwija się wielokierunkowo. Poważna rozbudowa infrastruktury drogowej również ma wpływ na środowisko - stan 120 km dróg publicznych w granicach administracyjnych z roku na rok poprawia się. W latach 2000-2006 wybudowano prawie 20 km dróg o nawierzchni bitumicznej co na warunki powiatu lubelskiego umieszcza Jastków na wysokiej pozycji. Około 15 lat temu większość dróg stanowiły drogi gruntowe, obecnie dzięki środkom uzyskiwanym z Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, funduszu Phare 2000 oraz za sprawą Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, pozwalają na modernizację dróg i budowę nawierzchni bitumicznych. Infrastruktura gazownicza i wodociągowa również zasługuje na uznanie, gdyż obejmuje wszystkie miejscowości gminy. Kanalizacja również obejmuje znaczny obszar gminy odprowadzając nieczystości do dwóch oczyszczalnie (w Tomaszowicach i Snopkowie). Dotacja z funduszu Phare przyznana w 2004 roku umożliwiła wykonanie 15,9 km kanalizacji w roku 2005 a w 2006 kolejnych 18,3 i budowę oczyszczalni.

W dziedzinie oświaty kompleksowe remonty i rozbudowy szkół pozwoliły na poprawę warunków nauki a uchwalona 29 czerwca 2006 roku przez Radę Gminy Polityka oświatowa samorządu Gminy Jastków na lata 2006-2016 ma za zadanie poprawić jakość kształcenia w tym niewątpliwie podnieść świadomość ekologiczną dzieci i młodzieży jednocześnie włączając społeczność lokalną do dyskusji i zaangażowania w sprawy edukacji. . będącą wieloletnim planem zmierzającym do poprawy jakości pracy szkół, uzupełnienia infrastruktury technicznej oraz włączenia społeczności lokalnej do dyskusji i decydowania o edukacji w gminie. Program przygotowany był przez zespół zadaniowy od października 2005r. pod patronatem Centrum Edukacji Obywatelskiej z Warszawy. Jastków jest jednym z nielicznych samorządów w kraju mającym wysoki wskaźnik upowszechniania edukacji przedszkolnej. Jest to możliwe dzięki wykorzystaniu alternatywnych form edukacji przedszkolnej. Obecnie realizowane są dwa autorskie programy przygotowane we współpracy z Fundacją Rozowju Dzieci im. J.A. Komeńskiego z Warszawy. "Gdy nie ma przedszkola" oraz "Ośrodki przedszkolne - szansa na dobry start" są współfinansowane ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. biorąc pod uwagę także dwa przedszkola niepubliczne, ponad 40% dzieci w wieku 3-5lat objętych jest opieką edukacyjną.

Na podstawie przytoczonych wyżej przykładów można stwierdzić, że rozwój zrównoważony, przynajmniej w niewielkiej skali może przejść ze stanu fikcji w rzeczywistość. Jednak czy wykorzystanie wyżej wskazanych instrumentów i podejmowanie działań proekologicznych wystarczy? Nie ulega wątpliwości, że rozwój cywilizacji powinien być zrównoważony, aby świat nie uległ zagładzie we własnych odpadach i z braku surowców naturalnych. Kiedy rozwój cywilizacji będzie prawdziwie zrównoważony? Oprócz działań podejmowanych przez rządy i administrację potrzebna jest też zrównoważenie każdego człowieka, ponieważ każdy z nas ma wpływ na otaczające środowisko. Potrzebna jest przede wszystkim zmiana myślenia, tak, by dobro wspólne było celem a nie środkiem do osiągnięcia dobra partykularnego.

Dr Ewa Albińska

Katedra Samorządu Terytorialnego i Polityki Lokalnej

Instytut Socjologii KUL JPII

Rozwój zrównoważony w wybranych gminach województwa lubelskiego

1. Wprowadzenie

Uwzględnienie wszystkich aspektów działania człowieka w przyrodzie, w powiązaniu z potrzebami społecznymi, rozwojem gospodarczym i przyrodniczym otoczeniem oraz realizowanie tego zamierzenia w sposób planowy wymagało opracowania określonej strategii sterowania i zarządzania całokształtem środowiska. Stanowi ją koncepcja rozwoju zrównoważonego, gwarantująca w danych warunkach społeczno-ekonomicznych najbardziej racjonalne zarządzanie przyrodą. Rozwój zrównoważony to nie tylko określona działalność gospodarcza oraz praktyczna ochrona środowiska przyrodniczego, ale przede wszystkim jakość zorganizowania społeczeństwa.

Europejska strategia rozwoju zrównoważonego dotyczy wielu aspektów życia społecznego i gospodarczego. Zakłada ona reorganizację następujących dziedzin[262]: 1/wzrost lesistości w Europie; w Polsce zakłada się wzrost lesistości do 30% (do roku 2020), 2/ochronę obszarów wrażliwych ekologicznie, poprzez utworzenie europejskiej sieci ekologicznej NATURA 2000, 3/ochronę terenów wodno-błotnych, 4/poprawę stanu czystości wód powierzchniowych, 5/odmaterializowanie produkcji i konsumpcji, 6/produkcję bezpiecznej żywności, 7/ustabilizowanie ruchu samochodowego, co oznacza konieczność wstrzymania inwestycji na nowe drogi kołowe (głównie autostrady) oraz potrzebę przechodzenia z transportu drogowego na kolejowy, 8/ograniczenie rozprzestrzeniania się urbanizacji poza kontury obecnie istniejących miast i wsi, 9/konieczność inwestowania w naukę i wzmocnienie badań naukowych.

Należy wyróżnić kilka wiodących sfer rozwoju zrównoważonego[263]: a)gospodarowanie zasobami ludzkimi, b)gospodarowanie zasobami ekonomicznymi, c)gospodarowanie zasobami przyrodniczymi, d)gospodarowanie przestrzenią, e)kształcenie świadomości społecznej w relacji do skali wartości i wyboru modelu życia, f)rozwiązania instytucjonalne warunkujące prawidłowy przebieg procesów rozwoju. Szukając odpowiedzi na pytanie o stopień wdrażania poszczególnych sfer rozwoju zrównoważonego w praktyce przeprowadzono analizy statystyczne. Ze względu na złożoność oraz obszerność materiału, zawężono je do danych uzyskanych z trzech gmin województwa lubelskiego: gm. Lubartów, gm. Poniatowa i gm. Wierzbica. Wymienione gminy różnią się nie tylko stopniem zaawansowania w przedstawieniu diagnozy stanu lokalnego środowiska przyrodniczego czy zasadniczych jego zagrożeń, ale także stanem świadomości ekologicznej mieszkańców i praktyką tworzenia lokalnych programów ochrony środowiska.

2. Rozwój zrównoważony w praktyce

Aktywne zarządzanie środowiskiem przez samorządy terytorialne powinno zapewnić lepszą jakość życia społeczności lokalnych, bez zniszczenia środowiska przyrodniczego. Punktem wyjścia jest tu rzetelna diagnoza stanu lokalnego środowiska przyrodniczego i zasadniczych jego zagrożeń, następnie praktyka tworzenia lokalnych programów ochrony środowiska. W programie rozwoju zrównoważonego powinien być zawarty zespół zaleceń, do wykorzystania w projektowaniu planu zagospodarowania przestrzennego gminy, planowaniu inwestycji, podejmowaniu bieżących decyzji lokalizacyjnych. Brak tego typu dokumentów będzie sprzyjać żywiołowemu, niekontrolowanemu kształtowaniu się procesów dysponowania środowiskiem (w tym wydawania „odgórnych" decyzji), a w efekcie - pogarszaniem się warunków życia (bytowych, zdrowotnych itp.) społeczności lokalnych. Realizacja zrównoważonego rozwoju gminy zależy również od: zmiany warunków komunikacyjnych (np.: budowa autostrady, przejścia granicznego); dopływu środków finansowych (np. ze źródeł międzynarodowych); świadomości i woli mieszkańców gminy (aktywizacja społeczeństwa, edukacja ekologiczna). Tymczasem okazuje się, że nie wszystkie gminy stać na sporządzenie programu rozwoju zrównoważonego[264]. Przyczyny tego stanu są złożone: ranga spraw bieżących, trudności finansowe, słabe przygotowanie kadry fachowej, brak odpowiednich pracowników, brak troski o zrównoważony model rozwoju gminy, brak aktywności społecznej itp. Priorytet w działalności gmin mają przede wszystkim: bezrobocie, gospodarka komunalna, ochrona zdrowia, oświata. Gminy borykają się oczywiście z problemami środowiskowymi, najczęściej są to: brak kanalizacji, brak oczyszczalni ścieków, problem składowania odpadów i dzikich wysypisk śmieci, brak segregacji odpadów niebezpiecznych, lokalne zanieczyszczenia powietrza (kotłownie), brak przeszkolonego personelu, niski poziom wykształcenia kadr, niski stopień dokształcania.

Gdy zwrócimy wagę na najpilniejsze działania gmin w zakresie ochrony środowiska, okazuje się, że są to: budowa oczyszczalni ścieków (zbiorowych i indywidualnych); budowa wysypisk śmieci, kompostowni; likwidacja dzikich wysypisk; zmiana metod obchodzenia się z pestycydami i nawozami sztucznymi; gazyfikacja jednostek osadniczych; ochrona zieleni i obszarów cennych przyrodniczo; zalesienia i rekultywacja gruntów zdegradowanych. Niestety do zadań tych nie zaliczono edukacji ekologicznej, uświadomienia społecznego w zakresie ochrony środowiska czy kształtowania postaw proekologicznych.

Tymczasem, praktyczne wdrażanie rozwoju zrównoważonego w warunkach lokalnych jest uwarunkowane następującymi czynnikami:

n    świadomość ekologiczna społeczeństwa i jego gotowość do partycypacji w zarządzaniu rozwojem lokalnym,

n    stan równowagi między gospodarką, środowiskiem i społeczeństwem oraz możliwość „ważenia" różnych racji, które pojawiają się w procesie podejmowania decyzji o rozwoju, organizacji społeczeństwa, jego edukacji itp.,

n    naturalne powiązania między ekosystemami a ludzką populacją (społeczeństwem) i możliwość ich kształtowania,

n    ekologizacja procesów gospodarczych uzależnionych od środowiska,

n    ekonomizacja zarządzania ochroną środowiska, a szczególnie zapewnienie ekologiczno-ekonomicznej efektywności użytkowania zasobów przyrody,

n    analizowanie ekologicznych skutków zamierzonej działalności gospodarczej na etapie jej programowania i zapobieganie skutkom negatywnym, nawet przy braku pewności co do faktycznej ich szkodliwości.

Należy dodać, że strategia rozwoju zrównoważonego zostanie zrealizowana tylko wówczas, gdy użyte zostaną odpowiednie narzędzia prawne, ekonomiczne i organizacyjne[265]. Należą do nich przede wszystkim:

1. Efektywna struktura organów zarządzających ochroną środowiska,

2. Mechanizmy ekonomiczne wymuszające i wspierające działalność inwestycyjną służącą ochronie przyrody (opłaty, rynki uprawnień, polityka podatkowa i celna, kaucje, kary),

3. Skuteczne prawo ekologiczne wraz z systemem kontroli jego przestrzegania,

4. Współpraca z zagranicą (pomoc krajów Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, organizacji międzynarodowych; współpraca dwustronna, regionalna, międzynarodowa).

5. Działalność organizacji rządowych i pozarządowych - współpraca, wpływ na realizację rozwoju zrównoważonego.

6. Reforma systemu szkolnictwa (edukacja ekologiczna formalna zintegrowana z edukacją nieformalną). Edukacja ekologiczna ma szczególne znaczenie wśród wiodących „narzędzi" zrównoważonego rozwoju.

W takiej perspektywie rozwój zrównoważony można rozpatrywać jako strategię poprawy jakości życia społeczeństwa w granicach wyznaczonych przez stan i jakość systemu przyrody. Strategia ta obejmuje: wymiar ekonomiczny, społeczny oraz środowiskowy. Pierwszy z nich, wymiar ekonomiczny oznacza konieczność dążenia do rozwoju gospodarczego. Wymiar społeczny sprowadza się do zaspokajania potrzeb ludzi oraz zapewnienia im równych szans rozwoju. Natomiast wymiar środowiskowy polega na zachowaniu ekologicznej infrastruktury, integralności i produktywności ekosystemów w długim okresie czasu. W dalszej części artykułu zostanie przybliżona charakterystyka wymienionych  wymiarów w odniesieniu do trzech gmin województwa lubelskiego.

3. Rozwój zrównoważony w gm. gm. Wierzbica, gm. Poniatowa oraz gm. Lubartów

            Ze względu na cechy przyrodniczo-geograficzne województwa lubelskiego, szczególnie zaś terenów znajdujących się na wschodniej granicy kraju, niezbędne jest prowadzenie w obrębie rozmieszczonych tam powiatów i gmin, polityki ekologicznej opartej na rozwoju zrównoważonym. W artykule zwrócono uwagę na trzy sfer zrównoważonego rozwoju: 1)gospodarowanie zasobami przyrodniczymi, 2)kształcenie świadomości ekologicznej, 3)rozwiązania instytucjonalne warunkujące prawidłowy przebieg procesów rozwoju.

Do czerwca 2003 roku w polskich województwach miało zostać zakończone opracowywanie programów ochrony środowiska. Analizy dotyczące województwa lubelskiego wskazuje na duże nieprawidłowości w opracowywaniu takiego programu. Z kolei gminy miały obowiązek wykonania do 30 czerwca 2004 roku programów ochrony środowiska i planów gospodarki odpadami. Programy te miały odgrywać wiodącą rolę w mobilizacji społecznej i podnoszeniu świadomości ekologicznej. Ich treść zaś miała wchodzić do programów edukacji formalnej (szkolnej) i nieformalnej. Rzeczywistość dotycząca wykonania takich programów, także realizacji założonych inwestycji w ochronie środowiska przedstawia się następująco[266]:

1. Przygotowanie niezbędnych opracowań dot. rozwoju zrównoważonego:

a) inwentaryzacja przyrodnicza gminy - 35% gmin woj. lubelskiego (33% gmin w kraju),

b) plan przestrzennego zagospodarowania gminy - 94% gmin (94% gmin)

c) program ekorozwoju gminy - 7% gmin (16% gmin),

d) strategia gospodarki odpadami - 15% gmin (25% gmin),

e) bilans energetyczny - 2% gmin (8% gmin).

2. Inwestycje z zakresu ochrony środowiska:

Zrealizowano 85% inwestycji w woj. lubelskim (86% inwestycji w kraju).

Przykładowo:

a)      gospodarka odpadami:

- ogólne wysypiska: 82% gmin (75% gmin),

- sortowanie: 22% gmin (31% gmin),

- selektywna zbiórka: 1% gmin (4 % gmin),

- segregacja odpadów niebezpiecznych: 6% gmin (11% gmin),

- dzikie wysypiska: 50% gmin (podobnie w kraju),

b)      wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych: 38% gmin (47% gmin),

c)      wydatki na edukację ekologiczną: 23% gmin (35% gmin),

d)      gospodarstwa ekologiczne: 250 gospodarstw na Lubelszczyźnie (ok.2000 w kraju).

Czy powyższe wyniki można przenieść na grunt wybranych gmin: gm. Wierzbica, gm. Poniatowa oraz gm. Lubartów? Przeanalizujmy to na przykładzie stanu lokalnego środowiska przyrodniczego, występujących w nim zagrożeń i stopniu wykorzystania gospodarczego.

Gmina Wierzbica będąca gminą wiejską, jest częścią powiatu chełmskiego. Zajmuje ona obszar ok. 146 km2 (8% pow. powiatu), z czego użytki rolne stanowią 79%, zaś leśne - 9%. Podstawę utrzymania mieszkańców (5680 mieszk.) gminy stanowi rolnictwo. Dominuje uprawa: zbóż, ziemniaka, buraka cukrowego. W produkcji zwierzęcej - bydło, trzoda chlewna. Działalność gospodarcza prowadzona jest głównie w dziedzinie handlu i gastronomii, także budownictwa. Stwierdzono na terenie gminy niskie zanieczyszczenie środowiska, także malejący stopień zużycia nawozów sztucznych. W 1994r. przyłączono do Poleskiego Parku Narodowego znajdujący się na terenie gminy Wierzbica i częściowo w powiecie włodawskim (gm. Urszulin, gm. Hańsk) rezerwat „Bagno Bubnów". Jest to kompleks węglanowych torfowisk niskich, wpisany na listę ostoi ptaków o znaczeniu międzynarodowym (87 gat. ptaków). Oprócz tego, w gminie znajdują się użytki ekologiczne - śródleśne bagna i zbiorniki wodne. Taka forma ochrony umożliwia częściowe zachowanie różnorodności biologicznej w skali lokalnej, zabezpiecza też przed zalesieniem i gospodarczym użytkowaniem. Z drugiej strony gm. Wierzbica boryka się z: budową wodociągu /zakończenie budowy - 30.XI.br./, zdegradowanym jez. Syczyńskim /planowana jest budowa zbiornika zaporowego w pobliskiej gm. Sawin/, bardzo złym stanem drogi wojewódzkiej Cyców-Chełm, przekształcaniem gospodarstw rolnych na gospodarstwa agroturystyczne i ekologiczne.

Gmina Poniatowa stanowi część powiatu opolskiego. Zamieszkuje ją 16 tys. osób (w mieście ok. 10 tys.). Przy całkowitej powierzchni gminy ponad 84 km2, na tereny wiejskie przypada ok. 7 ha, miasto zajmuje obszar 15 km2. W latach 80.-90. był to słabo rozwinięty gospodarczo rolniczy teren centralnej Polski. Dzisiaj charakterystyczne jest rozproszenie gospodarstw wiejskich, gdzie uprawia się przede wszystkim: maliny, truskawki, porzeczki. Sprzyjające są ponadto warunki do uprawy pszenicy i roślin pastewnych. Wielokrotnie stwierdzono zmniejszającą się zawartość nawozów sztucznych i pestycydów w owocach miękkich. Wśród kierunków produkcji rolnej preferuje się sadownictwo i warzywnictwo. Miasto Poniatowa, będąc miastem przemysłowym, zachowało stosunkowo czyste środowisko. Przyczynić się mogły do tego bardzo liczne tereny leśne, które otaczają Poniatową. Dodatkowo, w centrum miasta znajduje się kilka zbiorników wodnych o pow. 14 ha. Także gminę Poniatowa wyróżniają lasy i zadrzewienia, będące częścią kompleksu leśnego zachodniego skraju Kotliny Chodelskiej. Stanowią one ok. 50% powierzchni gminy. Należy dodać, że miasto i część gminy Poniatowa są włączone do Chodelskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Podobnie do gm. Wierzbica, gm. Poniatowa też ma trudności na płaszczyźnie „ekologicznej". Przede wszystkim kłopoty sprawia zalew o pow. 2ha, w którym stwierdza się zwiększona ilość związków biogennych /dwa lata temu zbiornik był zamknięty w okresie letnim z powodu masowego zakwitu sinic/. Innego rodzaju trudności związane są z wysypiskiem odpadów zlokalizowanym w Poniatowej Wsi, i dotyczą komercyjnego eksploatowania przez firmy zewnętrzne /sprawa składowania azbestu i innych niebezpiecznych odpadów/. Przez obszar gminy przebiegają drogi: Lublin-Opole lubelskie, Poniatowa-Nałęczów, Poniatowa-Chodel, Opole lubelskie-Puławy, z ich użytkowaniem wiążą się zagrożenia komunikacyjne i inne.

Gmina Lubartów stanowi część powiatu lubartowskiego. Na jej terenie mieszka ok. 10 tys. osób (w mieście 23 tys. mieszk.). To jedna z większych gmin województwa lubelskiego, zajmująca obszar ok. 16 tys. ha (stanowi to 2,5% obszaru województwa). Znajduje się ona na terenie Równiny Lubartowskiej i otacza miasto Lubartów w promieniu 3-10 km. W skład gminy wchodzą 24 wsie. Z ogólnej powierzchni gminy użytki rolne stanowią ok. 57%, pozostałe grunty- 7%. Lasy, co wyróżnia gminę w województwie zajmują ok. 36% powierzchni (ok. 5.700 ha). Gmina znajduje się na obszarze Kozłowieckiego Parku Krajobrazowego z rezerwatem „Kozia Góra", w którym znajduje się skupisko dębów bezszypułkowych (pomniki przyrody). Do gm. Lubartów włącza się jez. Firlej, także użytki ekologiczne o łącznej powierzchni 60 ha. Na użytki składa się 12 stanowisk łąkowych bagiennych oraz stawów z gatunkami chronionymi (storczyki, owady).  Na terenie gminy znajduje się ponadto część zlewni rzeki Wieprz. Wody rzeki są pozaklasowe. Wpływ na jakość wód mają zanieczyszczenia spływające z Krasnegostawu, Łęcznej i Lublina, dodatkowo - spływy z pól uprawnych (w wodzie stwierdzono związki biogenne). W 1997r. oddano nową oczyszczalnię ścieków. Zmniejszono w ten sposób odprowadzanie zanieczyszczeń z miasta. Trudności związane są ze szlakami komunikacyjnymi. Przez obszar gminy przebiega droga krajowa Lublin-Białystok, Lubartów-Łęczna, Lubartów-Parczew. Dodatkowo dotyczą miasta Lubartów - ośrodka o charakterze przemysłowym. W ostatnich latach obniżono emisję pyłów i gazów z części zakładów przemysłowych /dot. Spółdzielni Przemysłu Spożywczego „Solidarność"/. Źródłem zanieczyszczeń pozostają: zurbanizowanie, uprzemysłowienie, emisja spalin samochodowych, paleniska indywidualne, hałas komunikacyjny. Regularne badania stężenia zanieczyszczeń dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i pyłu wskazują na dopuszczalne normy. Podobnie jest w przypadku pomiarów natężenia hałasu przemysłowego. Ostatni problem dotyczy planowanej budowy lotniska regionalnego (sąsiednie gm.Niedźwiada i Ostrówek).

Kolejne analizy dotyczą praktyki tworzenia lokalnych programów ochrony środowiska oraz stanu świadomości ekologicznej mieszkańców w każdej gminie.

W gminie Wierzbica realizuje się następujące programy: 1/Program Gospodarki Odpadami - dot. wysypiska śmieci we Władysławowie; 2/Zintegrowany Program Rozwoju Regionalnego - dot. budowy wodociągu; 3/Program Aktywizacji Obszarów Wiejskich - dot. remontów szkół, budowy Integracyjnego centrum Sportowo-Rekreacyjnego; 4/Program badawczy Katedry Hydrobiologii i Ichtiobiologii AR - dot. m.in. rozwoju zrównoważonego i edukacji ekologicznej (badania autorki). Społeczność lokalna działa poprzez: Stowarzyszenie na rzecz Rozwoju Gminy Wierzbica, Związek Komunalny Gmin, Stowarzyszenie „Dom Europy", Gminny Komitet Społeczny. Z Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska przeznaczane są środki finansowe na badania próbek gleb. Z funduszy zagranicznych: Sapard - kanalizacja; Bank Światowy - wymiana kotłowni olejowej w szkole.

Gmina Poniatowa zrealizowała następujące inwestycje: budowę komunalnej, mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków (jest ona wykorzystywana w 50%), budowę nowoczesnego wysypiska odpadów komunalnych o pow. 6 ha oraz wysypiska odpadów przemysłowych o pow. 0,5 ha. Aktualnie realizowane są programy: 1/Program ochrony środowiska i gospodarki odpadami - dot. rozbudowy wysypiska na odpady z gminy; 2/"Modernizacja i rozbudowa oczyszczalni ścieków" - przedsięwzięcie finansowane ze środków UE; 3/Modernizacja kotłowni w SP w Kraczewicach - środki WFOŚiGW; 4/kanalizacja sanitarna we wsi Poniatowa- środki WFOŚiGW. Społeczność lokalna działa podobnie do poprzedniej gminy poprzez stowarzyszenia, bardzo rozwinięta jest działalność kulturalna /m.in. słynne na świecie chóry: „Szczygiełki", „Scholares Minores pro Musica Antiqua", „Cum Musica"/.

W 2005r. 13 gmin powiatu lubartowskiego, w tym gm. Lubartów, postanowiło razem poprowadzić gospodarkę odpadami komunalnymi. Dla wdrożenia projektu utworzono „Związek Komunalny Gmin Ziemi Lubartowskiej". Do podstawowych celów działania, Związek zaliczył obok gospodarki odpadami, edukacje ekologiczną. Koszty całego przedsięwzięcia oceniane są na kwotę 13-26 mln zł. 75% funduszy ma pochodzić z UE, pozostała część z członkowskich gmin. Działania w tym projekcie wymagają m.in. budowy nowego wysypiska odpadów (tzw. wysypisko resztkowe) wraz z sortownią na terenie gm. Kamionka. Inne projekty realizowane w gminie: 1/ Dekada dla zrównoważonego rozwoju - dofinansowany z WFOŚiGW; 2/Ogólnopolski system selektywnej zbiórki zużytych baterii - w odzysku metali z baterii uczestniczy 8 tys. szkół w woj. lubelskim (25 tys. w kraju); 3/Edukacja ekologiczna - cykliczne konferencje gminne. Wzorem poprzednich gmin, społeczność lokalna działa poprzez stowarzyszenia, towarzystwa, bardzo rozwinięta jest działalność kulturalna, oświatowa. W Nadleśnictwie Lubartów znajduje się Punkt Edukacji Przyrodniczo-Leśnej.

Na podstawie powyższych analiz można stwierdzić, że strategie rozwoju zrównoważonego w zaprezentowanych gminach powinny zostać dopracowane. Szczególnie dotyczy to gm. Wierzbica oraz gm. Poniatowa. Strategie te będą odgrywać istotną rolę w regionalnym kształtowaniu środowiska przyrodniczego, szczególnie na etapie sporządzania wojewódzkich strategii rozwoju oraz planów przestrzennego zagospodarowania. Ponadto niezbędna jest akceptacja społeczna dla działań na rzecz ochrony środowiska przyrodniczego, a to wymaga intensywnej edukacji ekologicznej (związanych z nią: uświadamiania ekologicznego społeczeństwa, kształtowania postaw proekologicznych). Potrzeba wdrożenia takiej edukacji widoczna jest przede wszystkim w gminach: Wierzbica i Poniatowa.

4. Zakończenie

Przedstawione w artykule rozważania wskazują na złożoność problematyki zrównoważonego rozwoju. W kształtowaniu tego procesu bardzo istotną rolę odgrywa obok przygotowania opracowań dot. rozwoju zrównoważonego, właściwej realizacji inwestycji z zakresu ochrony środowiska, w tym programu edukacji ekologicznej.

            Wejście Polski do Unii Europejskiej wiąże się z licznymi trudnościami gospodarczymi, napięciami społecznymi itp., odsuwa to na dalszy plan realizowanie rozwoju zrównoważonego. Nałożyły się na to zjawisko następujące czynniki: zmalało zainteresowanie społeczne środowiskiem przyrodniczym (niska świadomość ekologiczna Polaków), w zamian wzrosło zainteresowanie konsumpcjonizmem, bogaceniem się, biznesem. Osłabła wola polityczna władz centralnych i lokalnych w kwestii ochrony środowiska[267], rozwinęły się natomiast silne interesy partykularne gmin. Należy również wspomnieć o braku odpowiedzialnej edukacji ekologicznej społeczeństwa na wszystkich szczeblach nauczania. Trzeba wreszcie zauważyć, że proces harmonizacji i dostosowania do wymogów unijnych: polskiego prawa ekologicznego, norm i regulacji środowiskowych oraz polityki ekologicznej jeszcze się nie zakończył.

Ważne jest, aby w Polsce nastąpiła integracja działań na płaszczyźnie gospodarczej, społecznej i środowiskowej, w celu osiągnięcia wysokich standardów jakości środowiska, która z kolei warunkuje jakość życia społeczeństwa. Taka integracja wymaga przeprowadzenia zmian w systemie zarządzania środowiskiem, społeczeństwem, gospodarką, a to zakłada koncepcja rozwoju zrównoważonego. Jej istotą jest zrealizowanie „pięciu kroków" w praktyce działania społeczno-gospodarczego, ukierunkowanego na przyrodę: 1/motywowanie (poprzez odpowiednie kształcenie i wychowywanie społeczeństwa), 2/planowanie, 3/organizowanie, 4/decydowanie, 5/kontrolowanie wszelkiej aktywności społecznej w środowisku, przy jednoczesnym osiąganiu zysku i zadowolenia społecznego. Wymienione „kroki" powinny stanowić priorytetowe zadania dla samorządu terytorialnego w trakcie formułowania i wdrażania celów strategicznych rozwoju lokalnego.

Anna Łapińska, Jacek Willecki

Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie

Rozwój zrównoważony w gminach powiatu olsztyńskiego

Wstęp

Transformacja ustrojowa w Polsce po 1989 roku doprowadziła do fundamentalnych zmian politycznych i gospodarczych, które uwzględniały potrzebę ochrony środowiska i rozwoju zrównoważonego. W 2004 roku nasz kraj stał się członkiem Unii Europejskiej, która priorytetowe znaczenie rozwoju zrównoważonego potwierdziła przyjęciem strategii lizbońskiej oraz zatwierdzeniem przez Radę Europejską dokumentu „Zrównoważony rozwój w Europie dla lepszego świata: strategia Unii Europejskiej na rzecz zrównoważonego rozwoju". Jeżowski wyraża pogląd, że „złagodzenie zagrożeń ekologicznych jest możliwe tylko przez wspólne i skoordynowane działanie rządów, organizacji i instytucji, grup społecznych, przedsiębiorstw, gospodarstw domowych i jednostek na różnych szczeblach (od poziomu globalnego do poziomu mikroekonomicznego) na rzecz ochrony środowiska i promowania zasad ekorozwoju".[268] Przykładem współpracy międzynarodowej w zakresie zrównoważonego rozwoju jest Polsko-Ukraińska Międzyrządowa Rada Koordynacyjna, która kieruje działaniami w zakresie ochrony środowiska na obszarach przygranicznych. W ramach Euroregionu Bug funkcjonuje grupa robocza do spraw ochrony i monitoringu środowiska naturalnego. Euroregion Karpacki rozwija współpracę międzynarodową w ramach akcji tematycznej ekologia i ochrona środowiska.[269]

Cel i zakres badań

Celem opracowania jest przedstawienie wytycznych, zasad i elementów Programów Ochrony Środowiska (POS) przygotowywanych przez jednostki samorządy terytorialnego w Polsce na przykładzie gmin, które mogą zostać wykorzystane przy programowaniu ekorozwoju na terenie Ukrainy. W opracowaniu dokonano przeglądu gmin powiatu olsztyńskiego, które posiadają, nie posiadają lub przygotowują POS. Gminy, które posiadają POS przeanalizowano pod kątem występowania obszarów o szczególnych walorach przyrodniczych prawnie chronionych i prognozowanych wydatków na realizację tych programów w latach 2004-2007. Przy opracowywaniu wyników posłużono się metodą opisową, wykorzystano dane z Urzędów Gmin, Starostwa Powiatowego w Olsztynie, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w Olsztynie, Ministerstwa Środowiska, Komisji Europejskiej, Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz ustawy i opracowania z zakresu omawianej tematyki.

Omówienie wyników

Rozwój zrównoważony „można określić jako lepszą jakość życia dla każdego, obecnie i dla przyszłych pokoleń. Jest to wizja postępu, który łączy rozwój gospodarczy, ochronę środowiska i sprawiedliwość społeczną".[270] Według Rakoczego „pierwowzór angielski sustainable development nie jest przetłumaczalny dosłownie na język polski. W naszym prawie używa się więc terminu zrównoważony rozwój, ale nie tyle ze względu na to, że oddaje on w pełni istotę koncepcji, ile dlatego, że takiego pojęcia używa ustawodawca (verba legis)".[271] Ustawa zasadnicza naszego kraju w art. 5 stanowi: „Rzeczypospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju"[272]. Konieczność ochrony środowiska znalazła także swój ustawowy wyraz w artykule 16 Konstytucji Ukrainy. Zgodnie z nim „państwo wzięło na siebie obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego i utrzymania równowagi ekologicznej na terytorium kraju, a także przezwyciężenia skutków katastrofy czarnobylskiej i zachowania dziedzictwa narodu ukraińskiego".[273]Ustawa-prawo ochrony środowiska obowiązująca w Polsce definiuje zrównoważony rozwój jako „taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i  społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń".[274]

Ustawa o samorządzie gminnym, powołująca do życia podstawową jednostkę samorządu terytorialnego w 1990 roku, określa, że zadaniem własnym tego podmiotu jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Na pierwszym miejscu wśród zadań własnych gminy wymienia sprawy dotyczące „ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej", co potwierdza priorytetowe znaczenie działań na rzecz zachowania środowiska naturalnego w katalogu obowiązków samorządu gminnego.[275]

Według Kozłowskiego „Lokalny rozwój powinien następować bez degradacji zasobów przyrody i jej ekosystemów oraz uwzględniać warunki przyrodnicze i społeczne. Na tym polega idea zrównoważonego rozwoju, czyli ekorozwoju. Podstawowe założenie ekorozwoju wymaga zastąpienia filozofii maksymalnego zysku filozofią wspólnego interesu. Właśnie w gminie wspólny interes jest szczególnie ważny i musi uwzględniać potrzeby wszystkich mieszkańców."[276] Realizacja rozwoju zrównoważonego powinna być priorytetowym zadaniem w jednostkach samorządu terytorialnego objętych badaniem, co wynika z ich wybitnych walorów przyrodniczych prawnie chronionych.

Powiat olsztyński zlokalizowany jest w centralnej części województwa warmińsko-mazurskiego, wchodzącego w skład Obszaru Funkcjonalnego Zielonych Płuc Polski.  Ochrona cennych zasobów przyrody powiatowej jednostki samorządowej dotyczy 104 pomników przyrody, 14 użytków ekologicznych, 11 rezerwatów przyrody i rozległych obszarów chronionego krajobrazu. Ogółem powierzchnia obszarów przyrodniczych prawnie chronionych wynosi 204057,82 ha, co stanowi 71,7% powierzchni powiatu.[277] Gminy Dobre Miasto, Jeziorany, Biskupiec, Barczewo, Olsztynek to podstawowe jednostki samorządu terytorialnego o charakterze miejsko-wiejskim. Gminy Stawiguda, Kolno, Świątki, Gietrzwałd, Jonkowo, Purda, Dywity to podstawowe jednostki samorządu terytorialnego o charakterze wiejskim. Powiat tworzy zatem 12 gmin, w tym 5 miejsko-wiejskich i 7 wiejskich. Gminy Stawiguda, Kolno, Gietrzwałd, Purda i Świątki nie posiadają POS. Gminy Dobre Miasto, Dywity, Jonkowo i Olsztynek są na etapie ich przygotowywania. Tylko gmina Barczewo, Biskupiec i Jeziorany posiadają opracowane i aktualnie realizowane programy. Cel strategiczny dotyczący ochrony środowiska określony przez gminę Barczewo to: „Czyste i naturalne środowisko szansą na rozwój gminy i jej mieszkańców".[278] Gmina Biskupiec zdefiniowała ten cel w sposób następujący: „Zrównoważony rozwój szansą na rozwój gminy, regionu i jego mieszkańców".[279] Podobnie sformułowano ten cel w przypadku gminy Jeziorany: „Zrównoważony rozwój to szansa na rozwój gminy, regionu i jego mieszkańców".[280]

Gminy posiadające POS charakteryzują się wysokim udziałem prawnych form ochrony przyrody wchodzących w skład krajowego systemu obszarów chronionych. Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody zaliczamy do nich parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe i ochronę gatunkową roślin i zwierząt.[281]

Na terenie gminy Barczewo znajduje się Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny o powierzchni 15 307,8 ha, obejmujący swoim zasięgiem gminę Świątki, Dobre Miasto, Dywity, Jonkowo, Gietrzwałd i Olsztyn i Obszar Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego o powierzchni 40 997,4 ha, obejmujący swoim zasięgiem gminę Pasym, Dźwierzuty, Szczytno, Purda i Biskupiec.

Na terenie gminy Biskupiec znajdują się 2 rezerwaty, 3 obszary chronionego krajobrazu, 5 użytków ekologicznych i 3 zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Pierwszy z nich to rezerwat leśny Dębowo o powierzchni 24,72, jeden z najstarszych rezerwatów utworzonych na obszarze Pojezierza Mazurskiego. Drugi to rezerwat florystyczny Zabrodzie o powierzchni 27,3 ha. Kolejne trzy formy ochrony to Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Symsarny o powierzchni 19 328,8 ha, obejmujący swoim zasięgiem gminę Lidzbark Warmiński, Kiwity, Kolno i Jeziorany, Obszar Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego o powierzchni  40 997,4 ha, obejmujący gminy Pasym, Dźwierzuty, Szczytno, Purda i Barczewo i Obszar Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich powierzchni 20 615,9 ha, obejmujący gminy Reszel, Mrągowo, Sorkwity i Kolno. Użytki ekologiczne to Rozlewisko Łąki Dymerskie, Zlotowisko Żurawi, Parleskie Wzgórza, Jezioro Galk i Korek o powierzchni 579,73 ha. Zespoły przyrodniczo-krajobrazowe występujące na terenie Biskupca to Jezioro Sorkwickie o powierzchni 4 460 ha, obejmujące gminę Sorkwity, Mrągowo i Piecki, Kobułckie Wzgórza o powierzchni 2005 ha, rzeka Babant i jezioro Białe o powierzchni 11 615 ha, obejmujące gminę Sorkwity, Dźwierzuty i Piecki.

Na terenie gminy Jeziorany znajduje się rezerwat przyrody Ustnik o powierzchni 32,5 ha.[282]

Realizacja gminnych POS wymaga znacznych nakładów finansowych. Ochrona środowiska w podstawowej jednostce samorządu terytorialnego i wprowadzanie zasad rozwoju zrównoważonego, jest zatem najczęściej finansowana ze środków własnych oraz współfinansowana ze źródeł krajowych i zagranicznych. Strukturę i poziom planowanych wydatków na realizację POS w gminach, które posiadają takie programy, przedstawia poniższa tabela.

Tabela 1. Prognozowany poziom wydatków gmin powiatu olsztyńskiego w latach 2004-2007 na realizację uchwalonych POS

Gmina

Środki własne

Krajowe fundusze ekologiczne

Fundusze

Unii Europejskiej

Razem

Barczewo

PLN

11 276 431, 25

11 276 431, 25

22 552 862, 50

45 105 725

%

25

25

50

100

Biskupiec

PLN

3 293 250

3 293 250

6 586 500

13 173 000

%

25

25

50

100

Jeziorany

PLN

4 649 466,75

4 649 466,75

9 298 933,50

18 597 867

%

25

25

50

100

Źródło: Urzędy gmin w Barczewie, Biskupcu i Jezioranach

            POS jest sporządzany przez organ wykonawczy podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Uwzględnia w szczególności cele i priorytety ekologiczne, rodzaj i harmonogram działań proekologicznych, środki niezbędne do osiągnięcia wyznaczonych celów obejmujące mechanizmy prawno-ekonomiczne i środki finansowe, służące realizacji polityki ekologicznej państwa. Gminny POS opiniuje zarząd powiatu, a następnie uchwala rada gminy. Organ wykonawczy podstawowej jednostki samorządu terytorialnego przygotowuje co dwa lata raport z realizacji POS, który jest przedstawiany radzie gminy.[283]  Gminne POS tworzy się na podstawie analizy aktualnego stanu środowiska w podstawowej jednostce samorządu terytorialnego. Powinny one w szczególności precyzować elementy takie jak: cele krótkookresowe, średniookresowe i długookresowe polityki ekologicznej w gminie, wybrane priorytety ekologiczne i ich uzasadnienie, rodzaj i harmonogram działań ekologicznych zaplanowanych do realizacji, źródła i wysokość środków finansowych oraz mechanizmy prawno-ekonomiczne wykorzystywane do realizacji zaplanowanych działań dotyczących gospodarowania odpadami, stosunków wodnych i jakości wód, jakości powietrza, ochrony gleby, ochrony przyrody, różnorodności biologicznej i krajobrazowej. Częścią POS gminy jest plan gospodarki odpadami.

Przygotowany przez gminę lub wykonany na jej zlecenie POS, powinien uwzględniać ogólne zasady polityki ochrony środowiska Unii Europejskiej i polityki ekologicznej Polski, do których zalicza się: zasadę zrównoważonego rozwoju, zasadę równego dostępu do środowiska przyrodniczego, zasadę przezorności, zasadę uspołecznienia polityki ekologicznej, zasadę zanieczyszczający płaci, zasadę prewencji, zasadę skuteczności ekologicznej i efektywności ekonomicznej przy wyborze potencjalnych inwestycji w ochronę środowiska.[284] Struktura gminnych POS może być modyfikowana w zależności od warunków lokalnych, ale powinna zawierać następujące obszary tematyczne: racjonalne użytkowanie zasobów naturalnych, poprawa jakości środowiska, narzędzia i instrumenty realizacji programu, współpraca przygraniczna (dla przygranicznych jednostek samorządu terytorialnego), harmonogram realizacji i nakłady na realizację, kontrola realizacji programu.

POS gminy powinien zawierać dwa podstawowe elementy składowe, obejmujące zadania własne i zadania koordynowane przez podstawową jednostkę samorządu terytorialnego. Zadania własne gminy dotyczące ochrony środowiska to przedsięwzięcia, które będą w całości lub częściowo finansowane ze środków pozostających w dyspozycji gminy. Zadania koordynowane dotyczące ochrony środowiska to pozostałe zadania finansowane ze środków przedsiębiorstw, źródeł zewnętrznych będących w dyspozycji organów i instytucji powiatowych, wojewódzkich i centralnych. POS w gminie powinien uwzględniać lokalne, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, lokalne plany rozwoju infrastruktury, plan gospodarowania odpadami, program ochrony powietrza, wód i środowiska przed hałasem w przypadku kiedy zostały lub zostaną opracowane oraz programy ochrony zabytków i opieki nad nimi.[285]

Wnioski

Obszary o szczególnych walorach przyrodniczych prawnie chronionych powiatu olsztyńskiego, powinny zostać wykorzystane jako przewaga konkurencyjna na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym, wyznaczająca kierunek działań politycznych, społecznych i gospodarczych.  Bogactwo przyrody predestynuje gminy tego powiatu do realizacji zrównoważonego rozwoju ze szczególnym uwzględnieniem ochrony środowiska naturalnego. POS jest ważnym elementem ekorozwoju podstawowych jednostek samorządu terytorialnego. Niestety tylko 3 gminy terenu badań posiadają opracowane, uchwalone i realizowane POS. 5 gmin ich nie posiada, a kolejne 4 gminy opracowują ten program. 9 gmin, które stanowią 75% ogólnej liczby podstawowych jednostek samorządu terytorialnego powiatu olsztyńskiego, nie posiada zatem POS. Wśród 3 gmin posiadających POS, największe nakłady finansowe na jego realizację prognozuje gmina Barczewo. Gmina Jeziorany planuje przeznaczyć na realizację POS sumę mniejszą o 58,77%, a gmina Biskupiec o 70,80 % niż gmina Barczewo. Największa liczba realizowanych POS dotyczy grupy 5 gmin miejsko-wiejskich powiatu olsztyńskiego. Uchwalone programy posiadają 3 z nich, a pozostałe 2 znajdują się na etapie przygotowania takiego dokumentu. Grupa 7 gmin wiejskich powiatu olsztyńskiego nie posiada POS, w tym 2 z nich opracowują program. Pomimo zmian gospodarczych i ustrojowych zapoczątkowanych na przełomie lat 80-tych i 90-tych XX wieku w naszym kraju, długiego okresu negocjacji dotyczącego przystąpienia Polski do UE, w czasie którego dostępne były środki przedakcesyjne oraz możliwości uzyskiwania wsparcia z europejskich funduszy strukturalnych po 1 maja 2004 roku, sposób i poziom finansowania rozwoju zrównoważonego obejmującego ochronę środowiska, pozostawia wiele do życzenia. Przykładem niech będzie 9 z 12 gmin powiatu olsztyńskiego, które pomimo unikatowych w skali kraju i Europy walorów środowiska, nie opracowały POS, głównie ze względów finansowych. Fakt ten jest niepokojący, ze względu na to, że środowisko przyrodnicze jest głównym źródłem dochodu lokalnej i regionalnej społeczności. Może zatem dojść do sytuacji, kiedy te właśnie społeczności, przez nieprzemyślane działania szkodzące środowisku, zniszczą podstawę swojego bytu.

Przedstawione wyniki świadczą o tym, że finansowanie rozwoju zrównoważonego uwzględniającego ochronę środowiska, wymaga ogromnych nakładów finansowych, szczególnie na poziomie lokalnym. Nie mniej istotna jest wykwalifikowana kadra urzędnicza i powszechna dostępność podstawowych jednostek samorządu terytorialnego do rynków kapitałowych, umożliwiająca finansowanie inwestycji proekologicznych. Przyjęcie Polski do Unii Europejskiej nie rozwiązuje tych problemów, jest jedynie początkiem bardzo długiej drogi naszego kraju do zrównoważonego dobrobytu. Strona ukraińska powinna zatem korzystać z polskich doświadczeń w zakresie programowania lokalnego ekorozwoju i absorpcji środków unijnych na ochronę środowiska, żeby w przyszłości w pełni wykorzystać swój ogromny potencjał rozwojowy związany także z zasobami  środowiska naturalnego.

  

Палехов Дмитро, Шмідт Міхаель

Застосування СЕО у формуванні регіональних стратегії сталого розвитку

I. Концептуальні питання сталого розвитку України

На протязі останніх десятиріч в світі все більше поширюється розуміння якісно нових цінностей і критеріїв оцінки життєдіяльності людства, відбувається посилена трансформація поняття ефективності організації соціальних процесів, що привело до появи радикально нового формату розвитку суспільства. У Європі цей підхід був офіційно визначений з прийняттям "Стратегії сталого розвитку ЄС", що закріплює завдання досягнення всебічного прогресу з мінімальною шкодою для навколишнього середовища на європейському просторі.

У контексті сталого розвитку в літературі різних галузей науки обговорюються глобальні задачі всього людства, підіймаються проблеми збереження природних і культурних об'єктів світового значення, відпрацьовуються принципи системного еколого-соціального розвитку країн. Відмітимо, що серед українських авторів немає сумніву у необхідності загального зменшення техногенного тиску на довкілля, збереження природних ресурсів з урахуванням інтересів майбутніх поколінь, але ведуться активні дискусії щодо шляхів досягнення збалансованого розвитку.

Серед багатьох підходів принципово неможливо погодитися з позиціями окремих науковців та політичних діячів, які ключовою проблемою сталого розвитку вважають сильну економіку, пропонують спочатку вирішувати економічні, а вже потім соціальні й екологічні проблеми: "Якщо є розвита економіка, тоді можна сподіватися і на рішення питань соціальної справедливості і прийнятну екологію...". При цьому якісне довкілля визначається неприпустимою розкішшю для українського народу: "Одним, як це й у нас в Україні, треба просто нагодувати людей, дати їм дах над головою, забезпечити одержання мінімальних соціальних стандартів, а іншим - подати "соціально-екологічний десерт" [1].

Однак нагадаємо, яку руйнівну роль у розвитку Україні зіграв так званий "єдиний народногосподарський комплекс" СРСР, його важку спадщину - модель народногосподарської діяльності, що базується на екстенсивну споживанні природних ресурсів. Сьогодні близько 60 % промислових об'єктів складають підприємства-гіганти найбільш забруднюючих галузей промисловості - гірничо-металургійної, паливно-енергетичної, хімічної, т.д. Виробничі комплекси, що побудовані в п'ятидесяті-сімдесяті роки, мають ресурсномісткі технології і вже не відповідають сучасним вимогам охорони навколишнього середовища. Негативний вплив різних чинників навколишнього природного середовища на здоров'я населення в усіх випадках є комплексним: через деградацію ґрунтів, водойм, атмосферного повітря, а в наслідок цього - і через продукти харчування. Неважко дійти висновку, чому за тривалістю життя своїх громадян Україна займає 52 місце у світі [2, с. 54].

Отже екологічна проблема є не стільки природоохоронною, скільки соціально-економічною. Поєднання інтересів економіки, довкілля, здоров'я і добробуту громадян є єдиним шляхом для відродження України. Тому, надбавши незалежність, Україна в своїй Конституції (1996) закріплює зобов'язання держави забезпечувати на території країни екологічну безпеку й екологічну рівновагу (стаття 16), а серед основних прав громадян проголошує право на безпечне для життя і здоров'я довкілля (стаття 50) [3].

Стратегічною метою молодої держави стала побудова екосоціальної ринкової економіки. Ще у 1991році в преамбулі Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" вказується, що охорона навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини є невід'ємною умовою сталого економічного і соціального розвитку України [4]. Обраний курс послідовно конкретизується у рамкових документах держави - "Комплексній програмі реалізації на національному рівні рішень Всесвітнього самміту з сталого розвитку (на 2003‑2015 рр.)", "Концепції розвитку здоров'я населення України", "Програмі формування національної екологічної мережі України на 2000‑2015 р.", "Основних напрямках державної політики України в області охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки", інших.

Таким чином, імплементація екологічних розумінь у соціально-економічні стратегічні рішення є об'єктивною необхідністю відродження України; державна політика сталого розвитку відповідає інтересам українського народу і закріплена правовими документами концептуального рівня.

Коротко обговоримо ще одне питання, яке часто дискутується на сторінках української наукової періодики - доцільність локальної оптимізації еколого-економічних відносин у межах регіону, можливість переходу на стратегії сталого розвитку окремого міста доки у державі не реалізована адміністративно-правова перебудова [5].

Безумовно, гармонізація життєдіяльності територіально-адміністративних одиниць із загальнодержавними цілями є необхідною умовою ефективного функціонування кожної країни. Проте зупинення деградаційних процесів у природі і суспільстві, реабілітація стану навколишнього середовища здійснюється в певних областях, містах, селищах і пов'язане з системною реалізацією потенціалу цієї території. При цьому можна жадати проведення відповідних реформ та чекати кращого майбутнього, а можна намагатися прискорити його створення власними силами.

У вересні 1996 р. Україна приєдналася до Європейської Хартії про місцеве самоврядування і перейшла до неконцентрованої моделі управління регіонами. Згідно положень Хартії Конституція України, Закони України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації" надають органам місцевого самоврядування та органам виконавчої влади повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, що не внесено в компетенцію іншого органу влади [6, 7]. Така модель дозволяє гармонізувати інтереси держави, територіальної громади, усіх зацікавлених сторін і безпосередньо населення.

Таким чином регіонам надані широкі права і можливості здійснювати регіональне планування на підставі раціонального використання місцевих ресурсів і внутрішніх резервів з метою підвищення добробуту населення і якості соціальної інфраструктури, розвинення матеріального виробництва, поліпшення стану довкілля.

Вивчання досвіду щодо механізмів розвитку регіонів в країнах Європейського Союзу, наприклад Німеччини, показує, що регіональна самореалізація сьогодні є не лише реальністю, а й рушійною силою, яка підштовхує суспільство йти вперед [8]. В форматі України впровадження принципів сталого розвитку на регіональному рівні дозволить надати процесу реформ осмислений для кожного громадянина характер і перспективу вписатися в сучасний європейський контекст. В зв'язку з цим є актуальним пошук організаційних процедур розробки стратегій сталого розвитку регіонів.

II. Доцільність імплементації СЕО в систему регіонального планування

Важливим інструментом забезпечення ефективності регіонального планування останнім часом розглядається стратегічна екологічна оцінка (СЕО). СЕО визначається як формалізований, систематичний і комплексний процес оцінки можливих екологічних наслідків стратегічних рішень - політик, планів та програм на ранніх стадіях їх розробки, коли ще можна обрати інші альтернативи розвитку [9]. На рис. 1 показаний принцип застосування СЕО у регіональному плануванні.

У державах ЄС застосування СЕО стало обов'язковим після прийняття Директиви 2001/42/EC Європейського Парламенту й Ради від 27 червня 2001р. Але окремі країни намагалися ввести на національному рівні процедуру СЕО і раніше. Наприклад, уряд Нідерландів законодавчо закріпив СЕО ще в 1987 р., у Новій Зеландії проведення СЕО офіційно потрібне з кінця 1991 р.

Програми економічного розвитку

Програми соціального розвитку

Програми

екологичного розвитку

вплив програм на економічні, соціальні й екологічні інтереси

стратегічна оцінка впливів програм на економічні, соціальні й екологічні інтереси

коректування цілей програм

   СЭО

Рис. 1. Застосування СЕО у регіональному плануванні

Аналіз європейської практики застосування СЕО дозволяє виділити основні її переваги в регіональному плануванні [10]:

1. СЕО є інструментом: прийняття розумних і доцільних рішень з погляду формування і підтримки сталого розвитку регіону; запобігання суттєвого впливу регіональних стратегій розвитку на погіршення навколишнього середовища місцевого, транскордонного і глобального рівнів.

2. СЕО забезпечує: системну інтеграцію екологічних факторів у розроблювальні плани і програми розвитку регіону; виявлення на ранніх етапах істотних екологічних наслідків та їхнього кумулятивного впливу, що можуть мати місце при здійснюванні пропонованих стратегічних рішень; безпосередню участь і консультації громадськості та усіх зацікавлених сторін в процесі розробки стратегій розвитку регіону.

3. СЕО дозволяє: підвищити актуальність і інтерактивність рішень регіональної адміністрації; систематизувати аналіз, оцінку і добір найкращих альтернатив планів розвитку; використати результати СЕО для майбутніх рішень різних рівнів управління та в інших процедурах превентивної охорони довкілля (наприклад, в екологічній експертизі і ОВНС проектів).

Підписання Україною Протоколу про СЕО (2003) є фактом визнання необхідності використання на національному рівні європейських механізмів превентивного екологічного регулювання [11]. Але практичне застосування СЕО як інструменту формування стратегії сталого розвитку на регіональному рівні потребує проведення спеціальних досліджень з метою адаптації процедури в національну практику.

Розглянемо особливості української системи регіонального планування і визначимо доцільність імплементації процедури СЕО.

Відмітимо, що після одержання незалежності в Україні спочатку просувалася ідея відмови від планового розвитку країни з посиленням принципів ринкового саморегулювання. Однак спроби 1994 року перейти на індикативне (рекомендаційне) планування не були успішними. Держава фактично втратила кермо управління економікою, а екологічні і соціальні проблеми здобули стан кризи.

У 2000 р. Законом України "Про державне прогнозування й розроблення програм економічного і соціального розвитку України" був уведений новий механізм державного планування розвитку країни, основними відмінностями якого стали: 1) мінімізація директивних показників (директивні показники доводяться, в основному, до підприємств з державною формою власності); 2) посилення економічних методів (податків, лімітів, квот і т.д.), за допомогою яких досягаються планові показники розвитку; 3) основними документами державного планування визначаються концепції, прогнози і програми.

Програми соціально-економічного та іншого розвитку відповідних областей, районів, міст, селищ, т.д. затверджують обласні, районні, міські та ін. ради, які відповідно до Конституції України (статті 5) представляють спільні інтереси територіальної громади. Обласні і районні ради делегують відповідним державним адміністраціям повноваження щодо підготовки проектів програм соціально-економічного й культурного розвитку, цільових програм, пропозицій з різних питань життєдіяльності громади та контролюють їхнє виконання.

Виконавчими органами міських, селищних та інших рад є їхні виконавчі комітети, управління тощо. Відділи економічного розвитку виконавчих комітетів, як правило, координують роботу з розробки стратегії і подальшої реалізації стратегічного плану розвитку міста або іншого населеного пункту.

Відмітимо, що пошук ефективних методів самоорганізації у напрямках сталого розвитку здійснюються в багатьох регіонах України. Можна привести чимало прикладів спроб розробки довгострокових планів розвитку міст: План стратегічного розвитку м. Бердянську на 2002-2010 рр., Стратегічний план розвитку м. Вознесенську до 2010 року, Стратегічний план розвитку м. Чугуєва на 2002-2006 рр., т.д.

Узагальнення практики розробки плану розвитку багатьох міст показує, що процес стратегічного планування, як правило, включає наступні етапи:

-   аналіз динаміки соціально-економічного розвитку за попередні три-чотири роки;

-   SWOT-аналіз сильних і слабких сторін, резервів розвитку громади;

-   визначення основних стратегічних цілей, пріоритетів і критеріїв;

-   підготовка проекту стратегічного плану розвитку;

-   проведення суспільних слухань проекту стратегічного плану розвитку міста;

-   обговорення стратегічного плану в депутатських комісіях міської ради;

-   затвердження стратегічного плану розвитку на сесії міської ради.

Як бачимо, алгоритми розробки планів розвитку міст не передбачають операції, які притаманні процедурам на зразок СЕО: 1) не здійснюється аналіз можливих екологічних наслідків та їхніх кумулятивних впливів у випадку здійснювання пропонованих стратегічних рішень; 2) не розробляються альтернативи планів з оцінкою їх ефективності і екологічних ефектів; 3) не передбачаються поетапні консультації громадськості та усіх зацікавлених сторін.

Внаслідок цього, більшість документів, що приймаються, не мають глобальної цілі, винятково рідко розглядають проблеми міста у системному економіко-соціально-екологічному підході. Наприклад, Стратегічний план розвитку м. Чугуєва містить десь сорок окремих "стратегічних" задач - ремонт лікарні, організація вивозу сміття, т.д., усі з яких окремо важливі, але не знімають загальних - причинних проблем. Мають місце і такі стратегічні плани, що на перший погляд дійсно означують деякі стратегічні пріоритети сталого розвитку (наприклад, реформування системи соціального захисту населення, оптимізація міських транспортних мереж, т.д.), але при вивчанні вони є простим переліком загальних декларативних заяв з типовим набором окремих задач.

Проте питання забезпечення міста якісною питною водою, оптимізації руху громадського транспорту, будівництва великих торговельних комплексів вирішуються окремо у відповідних інстанціях. Населення та інші зацікавлені сторони інформуються про стан проблеми та прийняті рішення часто лише на стадії конфліктних ситуацій.

Таким чином, аналізуючи український досвід планування розвитку міст і регіонів, ми прийшли до висновку, що сьогодні місцеві органи влади та самоврядування не володіють ефективним механізмом стратегічного планування. Імплементація процедури СЕО є цілком доцільною оскільки може допомогти систематизувати процедуру планування у напрямку комплексної розробки стратегій сталого розвитку.

III. Можливості СЕО як інструменту демократизації регіонального планування

Розглядаючи проблему доцільності використання СЕО в процесі регіонального планування, необхідно зупинитися на її можливостях як інструменту демократизації і акумуляції суспільної думки для формування стратегій сталого розвитку регіону.

Україна зробила серйозні кроки для гармонізації свого законодавства з Європейським, зокрема підписала і ратифікувала Орхуську конвенцію "Про доступ до інформації, участі громадськості в процесі прийняття рішень і доступу до правосуддя з питань щодо навколишнього середовища". Нагадаємо, що статті 6, 7 цього документу передбачають обов'язковість залучення громадськості до підготовки документів, які стосуються визначення стратегій розвитку на національному, регіональному та іншому рівнях. Принципово, що під підготовкою таких документів Конвенція розуміє розгляд економічних, соціальних та екологічних питань у взаємозв'язку, визначаючи їх як "взаємозалежні i взаємодоповнюючи компоненти збалансованого розвитку" [12].

Треба відзначити, що відповідно до вимог Орхуської конвенції і Закону  України  "Про охорону навколишнього природного середовища" Міністерством охорони навколишнього природного середовища України були прийняті "Положення про порядок надання екологічної інформації" та "Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля" [13, 14]. Названі документи покликані забезпечити правові та організаційні засади порядку надання та оприлюднення екологічної інформації, визначення процедури участі громадськості у розробці управлінських рішень щодо навколишнього середовища.

В незалежній Україні громадяни хочуть володіти інформацією щодо вирішення проблем, від котрих залежить їхнє здоров'я та майбутнє благополуччя нащадків, більш того - громадяни хочуть мати доступ до юридичних і адміністративних механізмів в рішенні стратегічних питань. Але задекларований принцип пріоритету прав громадян в управлінській діяльності, незважаючи на юридичне закріплення у Законі України "Про державну службу" та інших нормативно-правових актах, поки не став одним із визначальних у практиці державних служб.

У розпорядницьких документах виконкомів участь громадськості в стратегічному плануванні ще називають "партнерськими" відносинами. Вивчення форм й умов співробітництва на адміністративному рівні показало, що діапазон і регулярність "партнерських" відносин в управлінні розвитком обмежена разовими заходами. Тому є декілька причин, головна з яких все ж відсутність відповідних методик розробки стратегічних рішень, у тому числі інструменту стратегічної екологічної оцінки.

IV. Висновки і пропозиції

Проведені дослідження показують, що впровадження принципів сталого розвитку на регіональному рівні є об'єктивною необхідністю, цілком відповідає інтересам українських громадян і дозволить надати процесу реформ перспективний характер. Але практика управління розвитком міст і регіонів поки не відповідає поставленій задачі: плани та програми спрямовані, в основному, на вирішення окремих тактичних задач, не передбачаються превентивний аналіз екологічних наслідків пропонованих рішень, можливість альтернативного розвитку, обов'язкова участь громадськості та усіх зацікавлених сторін, т.д.

1.      Імплементація процедури СЕО може допомогти систематизувати процедуру планування в напрямку комплексної розробки стратегій сталого розвитку регіонів, у

mgr Paulina Legutko-Kobus

Katedra Ochrony Środowiska

Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II

Udział społeczności w konstruowaniu lokalnej strategii rozwoju[286]

Wprowadzenie

Partycypacja społeczna stanowi wymóg prawny w konstruowaniu dokumentów rozwoju zrównoważonego (w tym strategii rozwoju). Konieczność udziału społeczności lokalnej w opracowaniu strategii to spełnienie postanowień  Deklaracji z Rio, ale także budowanie koalicji na rzecz wdrażania rozwoju zrównoważonego w warunkach lokalnych. Deklaracja z Rio stwierdza, że zagadnienia środowiskowe są najlepiej rozwiązywane na odpowiednim poziomie, z udziałem wszystkich zainteresowanych obywateli[287]. Implementacja zasady 10 Deklaracji z Rio dokonała się na gruncie prawa polskiego w:  Konstytucji RP (władze publiczne zapewniają bezpieczeństwo ekologiczne,  każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, a  władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu  środowiska[288]) i Ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska  (Organy administracji są obowiązane udostępniać każdemu informacje o środowisku i jego ochronie znajdujące się w ich posiadaniu, lub które są dla nich przeznaczone. Udostępnieniu podlegają między innymi projekty: polityki ekologicznej państwa, wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska, programów ochrony powietrza, projekty polityk, strategii, planów i programów, Każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa[289]).

Strategia rozwoju jest  dokumentem długofalowym, który ma odpowiedzieć zasadniczo na pytania: na jakim etapie rozwoju znajduje się gmina[290] i do jakiego etapu rozwoju zmierza, czyli jak ma wyglądać jej  przyszłość. Sam układ dokumentu i zakres treści jest podobny bez względu na zespół wykonujący dokument i zastosowane metody.

Udział społeczności lokalnej w opracowaniu strategii jest zjawiskiem niezwykle korzystnym. Mieszkańcy  z jednej strony mają wpływ na cele zapisane w dokumencie, z drugiej mogą także na etapie wdrażania korygować dokument, który znają. Powstaje jednak pytanie o efektywność partycypacji społecznej, czy jest ona tylko spełnieniem wymogu prawa, czy może prowadzi do faktycznego, aktywnego udziału społeczności w planowaniu strategicznym[291].

  

Metody konstruowania strategii  i modele partycypacji

Rozważania dotyczące metod konstruowania strategii rozwoju można  sprowadzić do podziału związanego z zakresem udziału społeczności lokalnej i osób innych niż wykonawcy w opracowaniu dokumentu. Istnieje wiele klasyfikacji podziału strategii ze względu na metody opracowania[292].  Podstawowa różnica w pracach nad dokumentem będzie wynikała z przyjętego rozwiązania i zakresu udziału w pracach nad dokumentem samych zainteresowanych (podmiotu strategii), który w zamierzeniu ma odczuć zmiany spowodowane wdrażaniem dokumentu.

Metody opracowania strategii można podzielić ogólnie na: uczestniczące (partycypujące) i wąsko-eksperckie. Wśród metod partycypujących wskazać można opracowanie strategii przez: radę gminy z zaproszonymi do współpracy mieszkańcami i ich przedstawicielami,  zespoły mieszane obejmujące pracowników urzędu, jednostek gminnych, radnych, a także opracowanie strategii przez ekspertów przy współudziale mieszkańców i lokalnych liderów.

Metody wąsko-eksperckie obejmują sytuacje, w których strategia wykonana zostaje  przez firmę zewnętrzną, zatrudniająca wyłącznie ekspertów spoza gminy lub przez pracowników urzędu gminy i gminnych jednostek organizacyjnych (ale bez jakiegokolwiek udziału społeczności gminy).

Przedstawione metody wskazują różnorodność podejść do procesu budowania strategii, z punktu widzenia zasad rozwoju zrównoważonego strategie na szczeblu lokalnym powinny być opracowywane z wykorzystaniem  metod partycypujących, ponieważ tylko te metody gwarantują realizację zasady rozwoju zrównoważonego i budowanie międzysektorowego lobby społecznego na rzecz wdrażania strategii[293]. Za najbardziej niekorzystną metodę należy uznać wąsko-ekspercką, polegającą na zleceniu opracowania  strategii ekspertom nie związanym z gminą.

Aktualnie obowiązujące ustawodawstwo zarówno unijne jak i polskie nakazuje choćby minimalny obowiązek współpracy w zakresie opracowania dokumentów rozwoju zrównoważonego. Zgodnie z prawem, współpraca ze społecznością lokalną może ograniczyć  się tylko do informowania i wysłuchania zainteresowanych opracowywaniem strategii. Oczywiście korzystniejsze w procesie  budowania strategii lokalnej jest wykorzystanie modelu szerokiej partycypacji, dającej możliwość współrządzenia obywatelom. Rzeczywista, aktywna  partycypacja społeczna w konstruowaniu strategii rozpoczyna się od  identyfikacji grup zainteresowanych, a następnie współpracy z tymi grupami w opracowaniu dokumentu.

Trudno wskazać jeden, najlepszy model partycypacji, ponieważ jest on uzależniony od uwarunkowań lokalnych, przyjmowanych do tej pory rozwiązań partycypacji w opracowaniu innych dokumentów i  możliwości organizacyjno-finansowych gminy. Zgodnie z przyjętymi założeniami, w procesie budowania strategii, społeczność lokalna  może partycypować w sposób:

-        tradycyjny - oparty o konsultacje projektu dokumentu i wnoszenie uwag.  Jest to model pasywny, bierny, stosowany przez zdecydowaną większość gmin, przybiera formę uwag do projektu dokumentu lub opinii lokalnych liderów o przedłożonym projekcie;

-        aktywnej współpracy  - zakłada: informowanie społeczności lokalnej o opracowaniu dokumentu i umożliwia udział w pracach nad projektem dokumentu, jego ostatecznym kształtem, wdrażaniem i monitorowaniem, udział mieszkańców (nie tylko lokalnych liderów) w grupach opracowujących dokument (tzw. Konwentach Rozwoju i tematycznych grupach roboczych).

Dla wdrażania rozwoju zrównoważanego i budowania społeczeństwa obywatelskiego zgodnie z duchem małych ojczyzn, korzystniejszy jest model aktywnej współpracy, który łatwiej zastosować  w regionie niż w gminie. Trudności związane z zastosowaniem modelu aktywniej współpracy w gminie podzielić można na kilka grup:

-        nastawienie urzędników, dla których często proces partycypacji stanowi utrudnienie;

-        brak organizacji społecznych, które mogłyby włączyć się aktywnie w proces opracowania dokumentów lokalnych (nie tylko strategii);

-        wydłużenie procesu opracowania dokumentu, strategie eksperckie powstają szybciej i z reguły taniej;

-        brak skutecznych i wypracowanych w gminach metod komunikowania się ze społeczeństwem i trudności finansowe (zależne od przyjętych sposobów komunikacji);

-        możliwość obniżenia wartości strategicznej dokumentu poprzez zbyt dużą liczbę celów zgłaszanych przez poszczególne grupy partycypujące w opracowaniu strategii. 

  

Partycypacja społeczna w konstruowaniu strategii rozwoju na Lubelszczyźnie

Inicjatorem podjęcia prac nad strategią jest zazwyczaj gmina. Na Lubelszczyźnie, wśród 106 opracowanych strategii lokalnych, najpopularniejszą metodą konstruowania dokumentu jest metoda z nurtu partycypującego - ekspercko-społeczna (do opracowania strategii wykorzystano doświadczenie ekspertów, z którymi podjęto współdziałanie w zakresie konstruowania dokumentu).

Wśród 106 strategii lokalnych opracowanych na obszarze Lubelszczyzny jedynie 10 zostało opracowanych bez jakiejkolwiek konsultacji społecznej,  z wykorzystaniem metody wąsko-eksperckiej. Pozostałe dokumenty powstały  przy udziale społeczności lokalnej, a zakres partycypacji był bardzo różny w poszczególnych gminach. Dokumenty, które powstały z wykorzystaniem metod partycypujących opracowane zostały: przez pracowników gmin wspieranych przez przedstawicieli społeczności lokalnej (17 strategii) lub przez ekspertów wspieranych przez mieszkańców (79 strategii).

Uspołecznienie najczęściej przybierało formę: zebrań wiejskich (na których prezentowano projekt dokumentu) i udziału liderów lokalnych w grupie opracowującej dokument. W 73 przypadkach (na 79 opracowanych tą metodą), co najmniej jedną z metod partycypacji był udział lokalnych liderów w opracowaniu strategii. W 13 przypadkach proces uspołeczniania przebiegał w formie badania ankietowego opinii mieszkańców i/lub przedsiębiorców (np. gmina Parczew, Rejowiec Fabryczny, miasto Międzyrzec Podlaski).  Równie popularna metoda prowadzenia partycypacji, jak badanie ankietowe, to zajęcia warsztatowe dla mieszkańców, w czasie których formułowane są cele rozwoju gminy. Zajęcia warsztatowe przeprowadzono w12 gminach. W Parczewie były one uzupełnieniem badań ankietowych,  w Puławach stanowiły uzupełnienie działań grupy konsultującej (na 37 osób opracowujących strategie 20 stanowiły osoby z gminy, pracownicy urzędu i lokalni liderzy).

Inny przykład dobrych praktyk w zakresie partycypacji społecznej  to uspołecznienie strategii rozwoju Janowa Lubelskiego, gdzie strategia powstała jako wynik inicjatywy oddolnej,  a pracami nad dokumentem  kierował inspektor do spraw promocji miasta. Uspołecznienie odbyło się poprzez badania ankietowe i sondażowe prowadzone wśród mieszkańców, a zespół opracowujący strategię rozwoju dla Janowa Lubelskiego składał się z przedstawicieli wszystkich grup społecznych.

Partycypacja społeczna w konstruowaniu strategii na  Lubelszczyźnie jest to w większości przypadków partycypacja tradycyjna, pasywna.  Aktywna współpraca podejmowana była w nielicznych gminach: Janów Lubelski, Lubartów, Świdnik, Sitno, Chełm, Rejowiec Fabryczny, Puławy, Rokitno, Zalesie, Komarówka Podlaska, Sławatycze, Kamień, Wilków, Milejów, Janowiec.

Efekty współpracy  ze społecznością lokalną oceniane są różnie przez urzędników  w gminach odpowiedzialnych za realizowanie strategii. Zdecydowana większość widzi w partycypacji zjawisko korzystne, choć dostrzega także trudności, które wynikają z: braku lokalnych organizacji społecznych, silnych liderów lokalnych  i różnice w interesach poszczególnych grup nacisku (grup zainteresowanych), prowadzące często do sytuacji konfliktów społecznych, dlatego w niektórych przypadkach uspołecznienie dokumentu pomijane jest programowo.  Najlepiej efekty współpracy ze społecznością lokalną podczas konstruowania strategii oceniane są przez gminy miejskie np. Świdnik, Międzyrzec Podlaski. W tych gminach wskazano, że  partycypacja pozwala z jednej strony poinformować mieszkańców o planach na przyszłość, możliwościach rozwoju, z drugiej strony pozwala na wyłonienie oponentów. Inne gminy (np. Nałęczów, Czemierniki) widzą korzyści ze współpracy ze społecznością lokalną, jednak partycypacja jest moderowana przez gminę, brakuje silnych organizacji, które chciałyby być równoważnymi partnerami w procesie planowania strategicznego. Wreszcie w trzeciej grupie gmin  (np. Drelów) partycypacja oceniana jest niekorzystnie,  w tej grupie znajdują się gminy, w których strategia nie jest (z różnych przyczyn) wdrażana. 

  

Podsumowanie

Strategie lokalne na Lubelszczyźnie powstały z wykorzystaniem metod partycypujących (poza nielicznymi przypadkami). Partycypacja w zdecydowanej większości przypadków prowadzona była w formie tradycyjnej, biernej (tak powstało 81 strategii). Jedynie w 15 przypadkach strategia opracowywana była z wykorzystaniem metod aktywnej współpracy z mieszkańcami. Z punktu widzenia zapisów prawa oba sposoby prowadzenia partycypacji są dopuszczalne, ale korzystniejsze dla tworzenia gminnego lobby ekorozwojowego jest prowadzenie aktywnej partycypacji.

Metody aktywnej partycypacji, w opracowaniu i aktualizowaniu dokumentów rozwoju zrównoważonego (nie tylko strategii ale także programów ochrony środowiska, planów gospodarki odpadami), powinny być wykorzystywane jest podstawa do tworzenia lokalnego lobby na rzecz wdrażania rozwoju zrównoważonego. W związku  z powyższym należy:

-        animować aktywną współpracę pomiędzy wszystkimi zainteresowanymi wdrażaniem strategii tj. urzędem gminy, mieszkańcami, organizacjami pozarządowymi, związkami wyznaniowymi;

-        partycypację wprowadzić nie tylko na etapie konstruowania dokumentu, ale także jego wdrażania i monitoringu;

-        zaktywizować sektor MŚP (jest to grupa najmniej zainteresowana opracowaniem dokumentów rozwoju zrównoważonego);

-        wprowadzić dobrą praktykę informowania o wynikach konsultacji, wszystkich, którzy brali udział w partycypacji;

-        dostosować do form zwyczajowo przyjętych i sprawdzonych[294] sposób przekazywania informacji społeczności lokalnej, tak, żeby wszyscy zainteresowani opracowaniem dokumentu mieli możliwość przedstawić swoje racje;

-        popularyzować, szczególnie wśród gmin, przykłady dobrych praktyk  i korzyści z prowadzenia partycypacji  w opracowaniu i wdrażaniu strategii lokalnych.

Anna Haładyj[295]

Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko jako instrument wdrażania zasady zrównoważonego rozwoju

1.    Podstawy integracji działań społecznych i gospodarczych z ochroną środowiska

Podstawę do integracji działań społecznych i gospodarczych z ochroną środowiska stanowi zasada zrównoważonego rozwoju,  wprowadzona do prawodawstwa polskiego w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej[296]. Jej art. 5 stanowi, że „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Konstytucja nie definiuje pojęcia zrównoważonego rozwoju, czyni to - na gruncie ustawodawstwa zwykłego - ustawa Prawo ochrony środowiska[297], zgodnie z którą przez zrównoważony rozwój należy rozumieć „taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli, zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń".

            Umieszczenie w Rozdziale I Konstytucji, zawierającym postanowienia najważniejsze dla funkcjonowania kraju, odwołania do zasady zrównoważonego rozwoju ma daleko idące konsekwencje prawne. Jest ona dyrektywalną zasadą prawa, z której treści wynikają określone nakazy optymalizacyjne dla adresatów normy[298]. Należy więc wskazać, jakie są to obowiązki  i na kim spoczywają? Pierwszym z nich jest oczywiście obowiązek ochrony środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju[299]. Czy jednak obowiązek ochrony środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju jest istotnie jedynym obowiązkiem państwa? Innymi słowy, czy zasada zrównoważonego rozwoju dotyczy jedynie zapewnienia ochrony środowiska, czy wykonywania wszystkich funkcji państwa? Odpowiedź pozytywna na pierwszy człon pytania nie tylko ograniczyłaby w znacznym stopniu wartość normatywną zasady zrównoważonego rozwoju, ale także pozbawiała ją części zasięgu oddziaływania i czyniła ułomną. Zasada zrównoważonego rozwoju ze swej istoty jest nakierowana na realizację celów zarówno gospodarczych, społecznych, jak i ochrony środowiska. Tak więc cele te - rozwój i ochrona środowiska - powinny być traktowane komplementarnie. Wykładnia celowościowa daje już wstępną odpowiedź, jaki jest zasięg oddziaływania zasady zrównoważonego rozwoju - ma być ona stosowana we wszystkich działaniach państwa związanych nie tylko z ochroną środowiska, ale i z wymogami rozwoju społecznego oraz gospodarczego. Rozwój ekonomiczny i społeczny powinien być tak planowany, aby uwzględniać uwarunkowania środowiskowe. Z kolei ochrona środowiska nie powinna stanowić przeszkody w rozwoju ekonomicznym i społecznym, służącym zaspokojeniu potrzeb człowieka. Zasada ta powinna także wpływać na sposób formułowania i realizacji zadań gospodarczych.[300] Ale taka refleksja jest niewystarczająca. Dla dalej idących analiz konieczna jest odpowiedź na pytanie, w jaki sposób i przez kogo obowiązki te powinny być realizowane.

            Zgodnie z brzmieniem art. 5 Konstytucji, „Rzeczpospolita zapewnia" podejmowanie działań zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. „Rzeczpospolita" to „władze publiczne" - co należy interpretować bardzo szeroko. Pod tym pojęciem rozumieć można najogólniej organy państwa, tj. organy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej.[301] Taka interpretacja art. 5 Konstytucji pozwala więc szeroko zakreślić grono adresatów obowiązku ochrony środowiska i postępowania zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Skoro adresaci obowiązku zapewnienia ochrony środowiska i postępowania zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju są już znani, warto się także zastanowić, jakie konkretne obowiązki na nich spoczywają. Dyrektywa płynąca z art. 5 Konstytucji nakazuje w szczególności, aby organy państwa: dążyły do osiągnięcia pewnych stanów czy też standardów środowiska (np. do zachowania możliwości odtwarzania się zasobów naturalnych); uwzględniały ochronę środowiska w swoich działaniach (np. przy ustalaniu i realizacji polityki społeczno-gospodarczej, czy polityki zagospodarowania przestrzennego kraju); uwzględniały ochronę środowiska jako podstawę szczegółowych dokumentów (w szczególności prawa miejscowego np. planów zagospodarowania przestrzennego); a także uwzględniały ochronę środowiska w aktach normatywnych (jak należy przypuszczać, także w aktach normatywnych spoza prawa ochrony środowiska w sensie ścisłym, w tym też w umowach międzynarodowych).[302]

Takie ujęcie jest oczywiste, ale niewystarczające, kierowanie się zasadą zrównoważonego rozwoju oznacza bowiem, jak już wspomniano, także konieczność uwzględniania celów gospodarczych i społecznych w działaniach państwa, i to we wszystkich, a nie tylko tych, które koncentrują się na ochronie środowiska. Tak więc z konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju będzie wynikał obowiązek równoważenia wszelkich działań (tj. działań gospodarczych, społecznych i zmierzających do ochrony środowiska) na wszystkich etapach działalności władz publicznych.[303]

         Podsumowując należy zaznaczyć, że wskazanie ochrony środowiska jako obowiązku państwa nie oznacza bynajmniej prymatu ochrony środowiska nad innymi dziedzinami życia i innymi zadaniami państwa, lecz raczej konieczność uwzględnienia jego wymogów w innej działalności władz publicznych. Innymi słowy, aspekt ochrony środowiska musi stać się elementem wszelkich działań, polityk, programów i dokumentów podejmowanych i realizowanych przez władze publiczne, a fakt, że jest to nakaz optymalizacyjny sprawia, że zadania te będą realizowane o tyle, o ile istnieją po temu prawne i faktyczne możliwości[304]. Możliwości prawne gwarantuje istnienie zasad ogólnych prawa ochrony środowiska,  z zasadą integracji na czele, oraz instrumentarium służące jej realizacji, czyli zwłaszcza strategiczna ocena oddziaływania na środowisko.

2.      Zasada zrównoważonego rozwoju a zasada integracji

Wyrazem dążeń do włączenia aspektów środowiskowych do poszczególnych działań władz publicznych jest zasada integracji ochrony środowiska z politykami sektorowymi, wyrażona w art. 8 ustawy POŚ.  Zasada ta zakłada, najogólniej mówiąc, że wymogi ochrony środowiska będą uwzględniane we wszelkich innych działaniach i sferach aktywności władz publicznych. Prawo polskie definiuje jej zasięg oddziaływania w stosunku do strategicznych dokumentów sektorowych, które w swej treści powinny uwzględniać wymogi ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju - jest to tzw. „szerokie" znaczenie zasady integracji.[305]  Natomiast instrumentem służącym realizacji tej zasady jest strategiczna ocena oddziaływania na środowisko, której poświęcony zostanie 3 punkt niniejszego opracowania.

Ponieważ zasada integracji odnosi się do dokumentów strategicznych, warto wskazać, co należy rozumieć pod tym pojęciem.

Pojęcie dokumentów strategicznych obejmuje polityki, strategie, plany i programy. Są to pojęcia niezdefiniowane prawnie i - co więcej - często stosowane zamiennie, zarówno w literaturze, jak i języku prawnym. W Polsce, w odróżnieniu od krajów Europy Zachodniej, nie ma przyjętych ani zasad ich hierarchii, ani jednolitej terminologii, na szczęście jednak ustawodawca wyszedł niejako naprzeciw chaosowi terminologicznemu nie kwalifikując dokumentów ze względu na ich tytuł, lecz zawartość treściową, zgodnie bowiem z art. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska „Polityki, strategie, plany lub programy dotyczące w szczególności przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, gospodarki przestrzennej, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystania terenu powinny uwzględniać zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju". Jak wynika z art. 8 POŚ, określone (poprzez swą materialną zawartość) rodzaje dokumentów strategicznych powinny podlegać procesowi integracji - to znaczy uwzględniać w swej treści  także wymogi ochrony środowiska. Warto przy tej okazji podkreślić, że zwrot „w szczególności" oznacza, że wymienienie zawarte w ustawie ma charakter przykładowy, a więc obowiązek uwzględnienia wymogów ochrony środowiska będzie obejmował wszelkiego rodzaju dokumenty strategiczne.

  1. Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko (SOOS) - podstawy prawne

Jak sygnalizowano powyżej, zasadniczym instrumentem służącym integracji ochrony środowiska z politykami sektorowymi jest strategiczna ocena oddziaływania na środowisko (SOOS). Jej podstawy prawne stanowią przede wszystkim dyrektywa 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko[306]. SOOS jest powszechnie uznawana za jeden z podstawowych instrumentów mających przezwyciężyć podejście sektorowe, co jest  konieczne by zapewnić kompleksową ochronę środowiska. Do problematyki działań integracyjnych odnosiły się już takie dokumenty prawa międzynarodowego, jak Deklaracja z Rio w sprawie środowiska i rozwoju i  Globalny Program Działań (Agenda 21)[307]. Kluczowe w zrozumieniu roli SOOS w realizacji zasady zrównoważonego rozwoju jest także stanowisko wyrażone w Deklaracji Ministrów Środowiska podpisanej na konferencji w Aarhus w 1998 r., z której postanowień wynika, że „dalsza integracja wymagań ochrony środowiska z politykami branżowymi ma kluczowe znaczenie dla poprawy jakości środowiska." Ujęcie to potwierdza także Protokół w sprawie strategicznych ocen oddziaływania na środowisko, podpisany 21 maja 2003 r. w Kijowie, podczas V Paneuropejskiej Konferencji Ministrów Ochrony Środowiska „Środowisko dla Europy". Został on podpisany zarówno przez Polskę, jak i 34 inne kraje, oraz Wspólnotę Europejską.[308] Celem tego Protokołu jest szczegółowa regulacja ocen oddziaływania na środowisko w odniesieniu do dokumentów strategicznych, czyli planów, programów, polityk i aktów prawnych. Zgodnie z jego treścią „strony będą dążyły do zapewnienia, aby aspekty ochrony środowiska i zdrowia były włączane do proponowanych projektów polityk i aktów prawnych."[309] Protokół ten po raz pierwszy jako wiążący akt prawa międzynarodowego formułuje zalecenie przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko projektów aktów prawnych. Istotnym jego elementem jest, że poza dotychczasowymi regulacjami stanowi on podstawę do sporządzania ocen strategicznych także dla dokumentów nienazwanych, oraz sporządzanych dobrowolnie, a więc takich, co do których ustawa nie wprowadza obowiązku sporządzenia.

Podobne założenia w odniesieniu do integracji polityk sektorowych z polityką ekologiczną zawierają także dokumenty prawa wspólnotowego. W roku 1998 Rada Europejska zapoczątkowała tzw. proces z Cardiff, czyli działania mające na celu uwzględnienie wymogów ochrony środowiska w politykach Unii[310]. W strategii uznano, że skoro zanieczyszczenie i inne typy szkód w środowisku naturalnym i zdrowiu ludzkim występują we wszystkich sektorach życia społecznego, realizacja zasady zrównoważonego rozwoju będzie wymagać pełnego uczestnictwa wszystkich sektorów. Można to osiągnąć poprzez systematyczną integrację aspektów ekologicznych w polityce i działaniach instytucji wspólnotowych, krajowych agencji, lokalnych społeczności miejskich i wszystkich rodzajów biznesu. W dokumencie podkreślono, że choć koncepcja zrównoważonego zarządzania jest szczególnie istotna w takich sektorach jak rolnictwo, transport, przemysł, energetyka i turystyka, o których wiadomo, że powodują znaczne szkody w środowisku, to należy także  zauważyć, że inne sektory takie jak budownictwo, edukacja, opieka medyczna i różnego typu usługi publiczne także wymagają działań integrujących.[311]

Podobne stwierdzenia zostały sformułowane w czerwcu 2001 r. na szczycie UE w Goeteborgu - w przyjętej tam Strategii zrównoważonego rozwoju Unii Europejskiej, podkreślono konieczność stosowania SOOS w odniesieniu do skutków środowiskowych polityk sektorowych. Od tamtej pory Wspólnota próbuje włączać kwestie środowiskowe do polityk gospodarczych, co podkreślają nie tylko działania faktyczne (opracowanie strategii włączania zagadnień środowiskowych do kolejnych sektorów gospodarki - rolnictwa, rybołówstwa itp.), ale także wypracowanie metodologii (zespoły wskaźników środowiskowych określających podstawę ewaluacji wdrażania europejskiej strategii zrównoważonego rozwoju[312]) i wprowadzenie obowiązku corocznych raportów o realizacji procesu z Cardiff. Niemniej jednak opinia o skuteczności procesu integracji polityk sektorowych z ochroną środowiska jest krytyczna, w corocznych raportach podkreślano się trudności związane z wadliwym modelem instytucjonalnym, brakiem edukacji ekologicznej oraz - wreszcie - brakiem zarówno woli politycznej, jak i odpowiednich środków finansowych.[313] W związku z tym Strategia ta w ostatnim czasie poddana została weryfikacji[314] - po zdefiniowaniu niekorzystnych tendencji oraz głównych zasad zrównoważonego rozwoju (do których zaliczono również nowe zdefiniowanie  celów strategii lizbońskiej[315]) wskazano kluczowe zagadnienia, na których powinna się koncentrować Wspólnota tak, aby omawiana strategia przyczyniała się do zrównoważonego rozwoju  Wspólnoty,  a nie była traktowana wyłącznie jako filar ekologiczny strategii lizbońskiej[316].

Natomiast podstawy prawne sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko na gruncie prawa polskiego stanowią postanowienia art. 40-45 ustawy Prawo ochrony środowiska. Procedura strategicznej oceny oddziaływania na środowisko obejmuje,  zgodnie z art. 40 POŚ, trzy grupy dokumentów. Nalezą do nich, po pierwsze: projekt koncepcji  przestrzennego zagospodarowania kraju, projekty planów zagospodarowania przestrzennego wszystkich szczebli oraz projekty strategii rozwoju regionalnego. Druga grupę  projektowych dokumentów stanowią projekty polityk, strategii, planów lub programów, w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystania terenu, przyjmowane przez organy administracji, które stanowią następnie podstawy dla realizacji planowanych przedsięwzięć  wymagających procedury ceny oddziaływania na środowisko. Trzecią grupę stanowią te dokumenty, których postanowienia  - choć nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 ani nie wynikają z tej ochrony - mogą jednak  znacząco oddziaływać na ten obszar.

Jak widać, katalog  dokumentów wymagających SOOS jest dosyć szeroki - został on rozbudowany po ostatniej dużej nowelizacji ustawy POŚ z 18 maja 2005 r.[317], ponieważ dotychczasowe jego sformułowanie było zbyt wąskie - a co za tym idzie - sprzeczne z wymogami prawa wspólnotowego[318]. Natomiast aktualne rozwiązania co do zasady spełniają wymóg prawidłowej implementacji.

 Dlaczego SOOS służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju? Przemawia za tym przed wszystkim szeroki, integracyjny charakter tego instrumentu, który nakazuje uwzględnienie wymogów środowiskowych we wszystkich kluczowych dokumentach sektorowych w Polsce.

Po drugie, przemawia za tym zawartość prognozy oddziaływania dokumentu na środowisko.  kontekście realizacji zasady integracji wszystkie elementy prognozy zmierzają (a raczej: w założeniu zmierzać powinny) do odpowiedzi na pytanie, czy dany dokument będzie oddziaływał na środowisko i jaki będzie charakter tego oddziaływania. Jeśli zaś negatywne oddziaływania mogą wystąpić, należy wskazać w prognozie sposoby zapobiegania i ograniczania ich, a w ostateczności - kompensacji przyrodniczej. Inaczej mówiąc, celem przeprowadzenia SOOS jest dostarczenie organom podejmującym decyzje w danej sprawie, a także organom uzgadniającym i społeczności lokalnej, niezbędnych informacji na temat skutków planowanego planu, programu czy innej decyzji strategicznej. Zadaniem SOOS jest zebranie tych informacji, usystematyzowanie ich, przedstawienie w jasny i zrozumiały sposób, tak aby wszystkie podmioty włączone w proces decyzyjny były świadome skutków dokumentu oraz możliwych rozwiązań alternatywnych.[319]

Co więcej, zgodnie z art. 44 POŚ organ administracji opracowujący projekt dokumentu lub wprowadzający zmiany do przyjętego już dokumentu bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organu ochrony środowiska oraz inspektora sanitarnego, a także rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone podczas konsultacji społecznych. Przepis ten stanowi „swoiste iunctim pomiędzy tym instrumentem proceduralnym [jakim jest ocena oddziaływania na środowisko - przyp. A. H.] a zasadą integracji".[320] Fakt uspołeczniania procedury oceny także przemawia za uznaniem jej za element zmierzający do realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, aczkolwiek zarówno tryb uspołeczniania procedury, jak i zakres uspołecznienia budzić mogą rozliczne wątpliwości[321].

Jak wskazano w pierwszej części rozważań, zasada zrównoważonego rozwoju jest nakazem optymalizacyjnym, który będzie realizowany przez władze publiczne w takim zakresie, w jakim pozwalają na to możliwości prawne i faktyczne. Omówione w artykule procedury umożliwiają uwzględnienie wymogów ochrony środowiska we wszystkich dokumentach sektorowych przyjmowanych przez władze publiczne, niemniej jednak ich faktyczna integracja w dużej mierze zależy zarówno od poziomu wiedzy, świadomości ekologicznej oraz woli politycznej organów stosujących prawo.

V Rozwój zrównoważony w przedsiębiorstwach

Mgr Bozena Guziana, Ph.D. student

Department of Public Technology

S-721 23 Västerås, Sweden

Telephone +46 21 15 17 06

bozena.guziana@mdh.se

  

  

Nature's Best - success factors behind the quality label for ecotourism in Sweden

Abstract

A quality label for ecotourism Nature's Best was developed in 2001 and launched in 2002. Since then, this innovative labelling system has become increasingly popular in the tourist industry and is now one of the leading ecotourism labels in Sweden. It is therefore interesting to study the factors behind the success of the label and analyse why the label has become attractive to consumers and tour operators. Conscientious efforts and partnerships at all levels, governmental support, an easily navigated and attractive web site with tour search functions, an integrated approach and multiple benefits to all parties involved in and affected by the ecotourism have largely contributed to successful development and dissemination of the label.

1. Introduction

99 per cent of all Swedish companies are small and four out of ten employees in the private sector work in a small enterprise (SMS). Small and medium-sized enterprises are of crucial importance for environmental protection and sustainable development. According to Nutek, the Swedish Agency for Economic and Regional Growth, one out of three small enterprises (31 per cent) is actively engaged in setting and achieving environmental goals. There are

a number of different tools that small enterprises can use in their environmental work. And there is a large spread of these environmental tools. In addition it must be pointed out that as much as 43 per cent of small enterprises that carry out actively environmental work do not use any particular tool.[322]Most of the tools used for setting and achieving environmental goals by SMEs are general tools for environmental work; only a few of the tools are adapted to small enterprises. ISO 14001 is the most common tool for the environmental work for small enterprises. Nevertheless, some tools are available in Sweden that were developed to help small enterprises in their work with environmental and sustainable issues. One of these tools is the quality label for ecotourism Nature's Best. The label was developed during 2001 and launched in 2002. Since its launching, this innovative labelling system has become increasingly popular in the tourism industry and is now one of the leading ecotourism labels in Sweden. The aim of this article is to examine the factors behind the success of the label and analyse the reasons why the label has become attractive to travellers and tour operators.

2. The label Nature's Best

Nature's Best is the quality label for Swedish ecotourism, launched during the UN International Year of Ecotourism in 2002. It is the first national quality label for nature tours in Europe. Nature's Best is primarily supported by the Ecotourism Society of Sweden[323] in co-operation with the Swedish Travel and Tourism Council and the Swedish Society for Nature Conservation[324].The label offers Swedish nature tour operators an opportunity to qualify for certification and ensures that approved tour products comply with the criteria. In addition,

the label offers a joint marketing vehicle. The Nature's Best quality label is only available

to Swedish companies with operations based in Sweden. Many countries have shown their interest in the operation of the system. Currently, Norway is highly interested in Nature's Best; furthermore, companies, organisations and authorities in the USA, Canada, Russia, Finland, Estonia and Rumania have shown interest in the label[325]. Nature's Best has two main objectives: to increase and improve eco-tourism in Sweden by giving travellers more and better opportunities to book environmentally safe, quality labelled ecotourism tours. The export potential is very important -"Sweden has something that a lot of people in Europe demand - clean and unspoilt nature"[326] . The travel and tourism industry represents 3 percent

of the Swedish GNP, while in the rest of Europe the percentage share is twice as high.

The development work carried out mostly in 2001 was led by the Swedish Ecotourism Associations in collaboration with Hälsinge Tur and Almi in Västerbotten. A great number

of other actors have contributed to the development of the label: professionals, companies and organisations from the travel and tourism industry, NGOs, conservationists, researchers and authorities. The development work was financed mainly by the Swedish Board of Agriculture. The County Councils of Västerbotten, the Swedish Federation of County Councils, Jämtland-Härjedalen Turism, Hälsinge Tur, the Swedish Tourist Authority, and the Ecotourism Society of Sweden made considerable contributions as well. Since 2004, Nature's Best has been collaborating with the Coop MedMera card, which is one of the biggest customer reward cards within the retail trade. Owing to the collaboration, nearly 2.9 million of members[327] and card owners enjoy discounts and special offers from Nature's Best.

2.1The application process

There are one to two application rounds per year. The application process for the label consists of a submission of applications for the label, evaluation during an on-site visit and

a final decision made by an independent committee. To be eligible for Nature's Best, the applicant must comply with the basic criteria, operate at least one tour that complies with the basic criteria, have en environmental plan, have a destination analysis plan, and complete

a course in ecotourism and Nature's Best. In addition, each applicant must also enclose two references from individuals having some practical experience of the operations and who can express their opinion on a company's activities. The Ecotourism Society of Sweden can contact other sources on its own initiative with a request for some input and opinions. Interested operators intending to apply for the label have to purchase a ‘Start-Up Package' from the Ecotourism Society of Sweden. This package contains some information, application forms, tips and instructions, templates and documents, environmental plan, the policy for local adjustment and some articles on ecotourism from all over the world. All applicants have to go on a course in ecotourism and Nature's Best when starting the application process. The three- day course[328] introduces them to the definition of ecotourism, the label Nature's Best and its operation and updates in the field. It should be mentioned that this course is open even to those who are only interested in Nature's Best or enhancing the ecotourist aspect in their companies without the intention to apply for the label. The start-up package gives the right

to make the application to Nature's Best during a period of five years. The application is assessed in a two-stage process: first, eligibility of an operator for the label Nature's Best is examined. Successful candidates receive an on-site visit and a report on the visit is made

and references given are contacted. Afterwards, applications are examined by the Labelling Committee. If the application is successful, the operator signs a contract and is entitled to

 use the label. The label's logo may be used actively in a number of ways in the company's marketing material, but only in immediate conjunction with the approved tours or products. The approved company draws a whole range of benefits from the labelling. They include a certificate, the right to use the logo in marketing materials of labelled products, the right to

be added to the official database and registers of ecotourism in Sweden.

All applicants have to pay for the start-up package, the fee for the on-site visit and for the course. Application costs vary depending on the company's sales figure and are currently 7,000 SEK for small operators and 15,000 SEK for big operators. Membership of the Ecotourism Society of Sweden gives a discount of about a thousand SEK. The costs of the operator's own work in connection with the application and transport to the course are not included. Typically, it takes at least one to two workdays, and in most cases a week, to fill

out the application form. The application for the label is a process. Some need a couple of years, others few months before they are ready to submit the applications. As a standard, there is at least a six-month period between ordering the start-up package and receiving the label. Approved operators have to pay annual fees for the right to use the label. The fees vary, depending on the Company's sales figure, from 4,500 SEK for small operators to 14,000 SEK for bigger ones and 22,000 SEK for the largest. Approved companies are subject to assessment or revision. These can be organised at random or when any suspicion of improper usage arises. Quality control is also based on customer feedback. Clear instruction on how

to contact Nature's Best has to be included in the tour's information. It may happen that approved operators are excluded and lose the right to the label. It was actually the case with two operators[329]. There are also 7 or 8 operators[330] who were approved but are now dormant.

The Ecotourism Society of Sweden must be notified about any significant changes in tours,

in a company itself or in its ownership structure.

                                                    

2.2 Labelling criteria

Nature's Best is a label for travel and tourism products that comply with all basic criteria set for this label. So far, it is only available to Swedish companies having Sweden as their principal or predominant country of operation. The criteria are continuously developed and revised on a regular basis. So far, two editions of the criteria have been released. The first set of criteria was valid for the period 2002-2005.The second set of criteria has been valid from 2006 until the end of 2010. As a standard, the certificate granted to approve operators is valid until the criteria are revised, at which stage; a simplified procedure for renewal under the revised criteria is performed. To date, 55of 72 approved operators have completed the renewal procedure. The criteria applicable to tour products that apply for labelling by Nature's Best are divided into six basic principles: 1. respect the limitations of the destination - minimise negative impacts on local nature and culture; 2. support the local economy; 3. make all the operators' activities environmentally sustainable; 4. contribute actively to nature and culture conservation; 5. promote knowledge and respect and the joy of discovery; 6. quality and safety all the way through. Furthermore, there are six general criteria that must be fulfilled

by all applicants. Each principle is broken down into detailed criteria which then divide into ‘basic criteria' and ‘bonus criteria'. Basic criteria are compulsory to become eligible and at least 25 percent[331] of the bonus criteria must be met. The bonus criteria are expected to prompt operators towards further development. Each applicant should strive to meet as many criteria as possible. A higher total of bonus criteria is important in order to be awarded or to be promoted during special marketing campaigns. Additional criteria must be met by some special travel operations, such as for fishing, hunting and riding. They must also be met for the tours that include such special activities. All the criteria (basic and bonus) are specified both for ‘the tour product' and ‘the product owner' which means the tour operator or service provider. All the criteria and the application process are described in the criteria document "Nature's Best. Approved Swedish ecotourism. A quality labelling system for Swedish Ecotourism ", which is available on the website[332].

2.3 Website with the packed tour products

There are two websites for Nature's Best: one presents information on tours and approved operators and it is addressed to consumers of the tours. Another one contains some information about the label and how to apply for it. It targets nature tour operators. The information for travellers is available on the Nature's Best home page, whereas the information about the label and the application process is to be found on the Nature's Best part of homepage for the Ecotourism Society of Sweden. The Nature's Best homepage, with its search methods, was created in May 2004. At that time, there were nearly 50 approved tour operators and 125 approved tours. When the site was inaugurated in January 2005, there were over 60 approved tour operators and more than 220 approved tours. A huge increase in the number of available approved tours can be observed. Before the website with search functions was developed, a simple website had existed offering some information about the label and approved operators. The creation of the new site with a tour search function has encouraged the operators to include all approved tours on the Nature's Best website[333]. Since 2005, the website is also available in English. Due to the burden caused by translation, all information available on the Swedish site is not yet available on the English version. For example, all approved operators are listed but not all approved tours[334]. The revised criteria edition is still available only in Swedish. In the March 2006, the website was upgraded with a ‘map function' and links to train, bus and other public and environmentally-friendly means of transportation. Potential travellers will also find links to more detailed information about national parks, world heritage sites and other tourism information on the web site. The website's popularity among an increasing number of travellers is growing.

The Nature's Best website is described as a milestone in Swedish tourism; it breaks new ground by gathering a broad and carefully selected range of nature tours from Sweden's main co-operators. Before the creation of the Nature's Best website, information about Swedish nature tours was spread over different regional websites and was difficult to find. The website has a clear focus on the traveller. The tours are categorised according to season, region or type of nature. Detailed descriptions of the tours are available, including duration, number of participants, its price, and programme. The information about all labelled tours can be found in relation of approved operators. Nature-based tours vary depending on a season and the Nature's Best site with search tools gives access only to approved tours which are available

at the time of search. Both the creation and upgrading of the Nature's Best website were financed from external forces. The website was created under a bigger program primarily addressed to smaller tour ecotourism operators in the North of Sweden for IT-competence development and the marketing of quality ecotourism. The program was granted 3 million SEK in July 2003 by the Swedish Tourist Authority, the Swedish Travel and Tourism

Council and four county councils in the North of Sweden[335]. The upgrading of the website

was financed with 500,000 SEK from the Swedish Environmental Protection Agency.

                           2002

The website with information

July                    2003

Fund for development

May                    2004

Creation of the website with search tools   

50 operators 125 tours

January               2005

Inauguration of the web site

60 operators 220 tours

                           2005  

English version

                           2005

Funds for upgrading

March                2006

Upgrading with "map-function"

72 operators 225 tours

     Table 1. The website development.

2.4 Benefits of the label Nature's Best

Travellers, tour operators and the local community, including natural and cultural heritage,

are directly involved in and are affected by the nature-based tourism. The increasing amount of approved operators and tours offers/ensures different benefits for all those stakeholders. In addition, Swedish nature-based tourism industry and Swedish tourism and travel industry in general enjoy considerable benefits from the labelling.

Benefits of Nature's Best Label

Travellers

·         Makes it easier to find tours - website

·         Increases the amount available tours

·         Guarantees high quality of delivery of the services - priced and packaged tours

·         Becomes a reassuring factor for the customer, and gives direct answers to important questions about the tour

Tour operators

·         Makes it easier for the approved tour operators to find their customers - website

·         Becomes an image-and marketing tool for all approved tour operators

·         Creates joint marketing channels

·         Stimulates travel product development

·         Increases motivation among the staff

·         Makes it easier for the approved operator to communicate environmental issues to other stakeholders in the field, especially business partners in foreign countries, landowners, authorities and active outdoor people

Local community

·         Contributes to the local economy

·         Purchases local products and services

·         Visitors are encouraged to buy locally produced and sold products

·         The operator contributes or takes part in some kind of local development work

Natural and cultural heritage

·         Contributes to nature conservation - (involvement in local conservations projects)

·         Contributes to environmental benefits -(environmentally friendly tours operating), for example: sport-fishing operators replaced their old two-stroke outboard engines with more environmentally sound four-stroke engines

·         Enables transport to holiday destinations by public transport (the traveller requires less luggage for the holiday activities)

·         Defends cultural values - for example Sami torus - help the Sami people to maintain their traditions

·         Promotes environmental and cultural education

The Swedish nature-based tourism industry

The Swedish tourism and travel industry

·         Contributes to the growth and improvement of the quality of ecotourism

·         Increases the demand for skilled nature guides

·         Drives forward the development of innovative and new nature tourism products

·         Forms a network of ecotourism operators

·         Promotes Sweden as an ecotourism destination

·         Creates an international profile for Sweden

·        Promotes Sweden as a tourist destination

Table2. Benefits from Nature's Best label. Source: Criteria document complemented and
              adapted by the author.

3. Conclusions 

A number of factors contributed to the successful development and dissemination of the Swedish ecotourism quality label Nature's Best. These are: a conscientious efforts and partnerships at all levels, governmental support, an easily navigated web site with tours search functions, an integrated approach and multiple benefits to all parties involved in and affected by the ecotourism. Different stakeholders from all areas in Sweden, i.e. the authorities, organisations, tourist operators, travel sector, professionals, conservationists and land owners were involved in development of Nature's Best. Most of the actors are affected by tourism and benefit in one way or another from growing popularity of the label. In addition, it can be mentioned that the Ecotourism Society of Sweden provides information about ecotourism on its own web site, presenting the ecotourism as a business opportunity.

Continued development and dissemination of the label
The development of the label does not only involve development of criteria but also creation and upgrading of the web site. It is also material that small enterprises have funding and take actions towards applying for and receiving the Nature's Best label. Many seminars and other activities are organised at the local, regional and national level with the aim to disseminate information about the label and motivate nature-based tourism operators towards initiating the process of environmental adjustment and quality improvement in order to apply for Nature's Best. These activities are funded by regional and local authorities, the European Union and by other organisations. There are also private consultancies operating the label
[336].  It is important that the process is strongly supported by conscientious efforts from central government - the development of the label has so far has cost around 15 million SEK, while as little as approximately 3 million have been financed from the applications fees. An on-site visit costs between 30,000 and 50,000 SEK, whereas the fee for operator ranges from 2.500 to 7,500 SEK. The central government appreciates the potential of ecotourism. Consequently, in January 2006, it granted the additional 1.5 million SEK for further development of the label. Nature-s Best is regarded as a tool for refinement and packaging of the Swedish tourism and considered an important marketing tool, especially for small ecotourism operators in sparsely populated areas. The development of Nature's Best is a part of the conscious efforts taken to develop sustainable tourism in Sweden.

Product development and the web site

The concept of product development and declaration in not well developed in the tourism industry. Operators have to learn to think in terms of ‘product development' and ‘product declaration' and consumers have to learn to think in terms of quality and ecotourism adjustment. According to a consumer survey carried out in Stockholm region, very few people knew about the quality labels and very few people had thought at all about the need for quality marked tourism arrangements[337]. As the Nature's Best labelling process encourages nature torus operators to improve the quality of their products and to develop detailed priced and packaged tours, it stimulates the development of the tourism industry both for tourists and operators. Owing to the tour 'product declaration", the number of well-informed and more satisfied customers is increasing. It should be mentioned that the product development process involves not only a detailed description but also product refinement; instead of selling a "two hour ride", the activity is advertised as a "country side adventure on a horse". The web site offering tour search functions is vital for the label development. The search engine gives foreign and Swedish visitors easy access to the information about Swedish ecotourism. Hence there are strong incentives for the operators to make "product declarations" available on the web site.

Benefits

There were two main reasons underlying the emerging green concepts in tourism: the tourism industry can improve its own image and tourists can enjoy the holiday they wanted with a clear conscience[338]. The ecotourism quality label Nature's Best provides some additional benefits for all stakeholders involved. The label is based on an integrated approach; it promotes quality and product development, marketing, nature conservation, environmentally friendlier travelling and local economics and can therefore be considered a tool for quality management, environmental management and marketing. In a broader perspective, the label can be viewed as a tool for improvement of environmental awareness in the society, as it offers nature experiences in an environmental manner.

References

Björk, Peter, (2000) Ecotourism from a Conceptual Perspective, an Extended Definition of a Unique Tourism Form, p 198. Internal Journal of tourism research, 2, 189-202.

Coop Medmera, Internet, www.coopmedmera.se/ Om medlemskapet http://www. 2006.10.06

Ecotourism Society of Sweden, Internet, http://www.ekoturism.org/ , 2006-10-10.

Jiborn,Per, email answer, 2006-09-25.

Jiborn, Per, telephone interview2006-10-03.

Nature's Best, (2002) Nature's Best. Approved Swedish ecotourism. A quality labelling

system for Swedish Ecotourism (criteria document), available http://ekoturism.perlin.nu/illustrationer/fil_20050123225732.pdf, 2006-10-08.

Naturens Bästa, Internet, http://www.naturensbasta.se/index.asp?cookies=True, 2006-10-12.

Nutek, Swedish Agency for Economic and Regional Growth (2003a) Environmental work in          small enterprises - a pure gain? available:   http://www.nutek.se/content/1/c4/23/21/envworksmenterpr.pdf
Nutek, Swedish Agency for Economic and Regional Growth (2003b) Environmental work in

            Swedish tourist industry, Upgrading, 2003.

Press release, 2002-.02-01, http://www.ekoturism.org/illustrationer/fil_20040426171931.pdf            2006-10-05.

Rosenblom, Tove and Giray, Daniel, (2006) Kvalitetsmärkningssystem i svensk      turismindustri. En studie av Tour Quality och Naturens Bästa. Södertörn         University College, tourism studies, project work, available:             (http://www.ekoturism.org/illustrationer/fil_20060812155348.pdf#search=%22k            valitetsm%C3%A4rkningssystem%20i%20svensk%20turismindustri%22 )

Rutilus Ecokonsult AB, http://www.rutilus.se/index.php?pageid=22&area=2 2006-10-05.

Swedish Society for Nature Conservation, Internet, http://www.snf.se/english.cfm,

2006-10-10.

Wheeler,Marion, (1995), Tourism marketing ethics: an introduction, International Marketing           Review, Vol.12 No. 4, 38-49.

Bożydar Ziółkowski

Politechnika Rzeszowska

Katedra Przedsiębiorczości, Zarządzania i Ekoinowacyjności

Założenia rozwoju zrównoważonego w Regionalnej Strategii Innowacji Województwa Podkarpackiego

1.      Wstęp

Definicja rozwoju zrównoważonego wprowadzona została w roku 1987 przez Światową Komisję ds. Środowiska i Rozwoju. Wyjaśnia ona, że jest to rozwój, który wychodzi naprzeciw potrzebom dnia dzisiejszego nie zagrażając zdolności przyszłych pokoleń do zaspokajania ich własnych potrzeb[339].

Koncepcja ta zaczęła upowszechniać się kilka lat później tj. po konferencji w Rio de Janeiro w 1992 roku. Ustanowione wówczas zasady polityki ekorozwoju wprowadza się obecnie do powstających zapisów lub nowelizowanych aktów prawnych. W efekcie tych działań, ustawodawstwo większości krajów nabiera cech typowych dla rozwoju zrównoważonego. Podobny proces zaznaczył się w przypadku tworzenia Regionalnej Strategii Województwa Podkarpackiego. Dokument ten stworzony został w ramach prowadzonego od połowy lat dziewięćdziesiątych programu wspierania innowacyjnych strategii regionów Unii Europejskiej. Zapisana wizja odwołuje się bezpośrednio do zasad rozwoju zrównoważonego i wyrażona została poprzez obraz rozwoju województwa podkarpackiego zmierzającego w kierunku ekologicznie zrównoważonej, innowacyjnej i konkurencyjnej gospodarki - lidera w kreowaniu ekoinnowacji. Tworzone w dalszej kolejności zapisy mają postać misji, celu generalnego, priorytetów, celów strategicznych i operacyjnych. Wszystkie one akcentują rozwój zrównoważony z uwagi na to, iż opierają  się na założeniach przytoczonej wizji.

W celu ukazania przejawów rozwoju zrównoważonego w Regionalnej Strategii Innowacji Województwa Podkarpackiego przeanalizowano wszystkie składowe założeń strategicznych omawianego dokumentu. Prowadzone w niniejszym opracowaniu analizy poszczególnych elementów Strategii zmierzają do ukazania regionalnych doświadczeń Polski zdobytych przy konstruowaniu rozwoju w sposób zrównoważony. Stanowią one tym samym przykład długookresowego planowania, które może być z powodzeniem wykorzystane także na Ukrainie, w odniesieniu do szeroko rozumianych kwestii innowacji i ochrony środowiska.

2.      Rozwój zrównoważony w Regionalnej Strategii Innowacji Województwa Podkarpackiego

Regionalna Strategia Innowacji Województwa Podkarpackiego (w skrócie RSI) została przyjęta w roku 2004 przez Zarząd Województwa Podkarpackiego. Powstała w wyniku współpracy środowisk naukowych, gospodarczych i samorządowych, planujących strategiczny rozwój innowacji województwa w okresie 2005-2013 roku. W pracach nad sformułowaniem zapisów Strategii, rolę lidera wykonawców powierzono Politechnice Rzeszowskiej. Dokument ten "jest narzędziem polityki samorządu województwa o charakterze wspomagającym Strategię Rozwoju Województwa Podkarpackiego na lata 2000- 2006"[340].

RSI składa się z trzech zasadniczych części, są to:

1.      Diagnoza stanu rozwoju gospodarki w regionie.

2.      Założenia strategiczne - formułowane pod kątem wsparcia innowacji z wykorzystaniem zasad polityki zrównoważonego rozwoju.

3.      Warunki realizacji Strategii 2005-2013.

Najistotniejsze z punktu widzenia założeń rozwoju zrównoważonego są założenia strategiczne RSI, które wyznaczają wszystkie pozostałe działania na kilkanaście kolejnych lat.

Podstawowymi elementami omawianej Strategii są: wizja, misja, cel generalny, priorytety, cele strategiczne i cele operacyjne. Wszystkie z wymienionych składowych odnoszą się bezpośrednio do zrównoważonego rozwoju. Wynika to z perspektywicznego kierunku nakreślonego przez wyjściowy zapis Strategii tj. wizję, która w tym przypadku zakłada stworzenie ekologicznie zrównoważonej, konkurencyjnej gospodarki - lidera w kreowaniu ekoinnowacji.

Wizja, to pożądany obraz przyszłości, jaki formułowany jest na początku każdego procesu planowania długookresowego. Fakt zaakcentowania w niej rozwoju ekologicznie zrównoważonego, który nie wyklucza uzyskania konkurencyjności jest wyznacznikiem wszystkich działań podejmowanych w toku realizacji Strategii. Tak ukształtowana wizja podporządkowuje de facto proponowane w dalszej kolejności cele uniwersalnej koncepcji zrównoważonego rozwoju. Uwydatnia to końcowe stwierdzenie, wyznaczające gospodarce regionu rolę lidera w kreowaniu ekoinnowacji, będących najbardziej prośrodowiskową formą innowacji[341].

Kolejnym zapisem strategicznym w zakresie rozwoju innowacji regionu jest misja. Jej idea wyrażona została w zamierzeniu rozwoju innowacyjnej gopodarki województwa nastawionej na dobro społeczne. W kontekście wizji i wynikającej z niej misji, Strategia zakłada uczynienie z województwa podkarpackiego nowczesnego i innowacyjnego regionu, preferującego model gospodarki nie stanowiącej zagrożenia dla środowiska i pozwalającej zachować atuty środowiskowe i społeczne. Zakłada ona osiągnięcie przyspieszonego rozwoju z korzyścią dla społeczeństwa regionu przy jego umiejętnym zaangażowaniu w całościowy proces tworzenia dobra w wymiarze ekologicznym i społecznym.

Nowoczesność gospodarki województwa podkarpackiego wyrażała się będzie w znacznym udziale sektora wysokich technologii, przy równoczesnym nastawieniu na zachowanie i wykorzystanie naturalnych walorów regionu. Jest to, jak się podkreśla w Strategii, kluczowym warunkiem rozwoju zrównoważonego, gdyż wynika z potrzeby zachowania podstawowego źródła zasilania gospodarki tj. ekosystemu. W związku z tym zwraca się uwagę, że w wielu dziedzinach (jak np. w przemyśle spożywczym, turystyce, rolnictwie) "innowacją będzie powrót do tradycji, do gospodarki regionalnej, rozwiązań ekologicznych"[342]. Podkreśla się, że nie jest to wcale sprzeczne ze wsparciem sektora high-technology, natomiast gwarantuje zachowanie podstawy rozwoju gospodarki.

W Regionalnej Strategii Innowacji Województwa Podkarpackiego wyznaczono także cel generalny. Zakłada on zbudowanie skutecznego i sprawnego regionalnego systemu innowacji dla osiągnięcia trwałego i zrównoważonego rozwoju w regionie. Cel ten, będzie zrealizowany w wyniku zaangażowania wszystkich interesariuszy we współpracującej sieci określanej mianem regionalnego systemu innowacji. Stworzenie sieci zapewni szybką wymianę informacji, dając szansę m.in. na zakładanie firm i produkcję dóbr o wysokiej jakości, użyteczności i ekologiczności. Uzyskane dzięki temu efekty w postaci podniesienia konkurencyjności będzą skutkiem następujących procesów[343]:

-        zwiększenia kultury innowacyjnej mieszkańców regionu

-        restrukturyzacji tradycyjnych gałęzi przemysłu i kreowania powstawania nowych, nie tylko w sektorze high-technology, ale szczególnie gałęzi nastawionych na wykorzystanie naturalnego potencjału regionu, w tym szczególnie gałęzi niestwarzających zagrożenia dla środowiska

-        stworzenia preferencji dla rozwoju przemysłu służącego ochronie środowiska, a także przemysłu wytwarzającego infrastrukturę ochrony środowiska

-        związania wszystkich miast i innych miejscowości w sprawną sieć służącą całości regionu - w ten sposób zapobieżenia marginalizacji niektórych ośrodków

-        włączenia w budowanie innowacyjnego regionu wszystkich uczestników procesu kreowania innowacji: firm, ośrodków naukowo-badawczych (także w dużych przedsiębiorstwach), ośrodków wsparcia (w tym szczególnie naukowego i finansowego), administracji samorządowej i rządowej

-        preferencji dla gałęzi wykazywanych zarówno w skali kraju, Unii Europejskiej, jak i świata jako wybitnie rozwojowe (technologie służące oszczędzaniu energii, energetyka odnawialna, technologie teleinformatyczne, nanotechnologie, biotechnologie, prozdrowotna gospodarka żywnościowa, usługi, w tym w zakresie ochrony środowiska, usługi turystyczne itd.)

-        realizacji koncepcji czystszej produkcji

-        wzrostu zaangażowania firm w zdobywanie certyfikatów jakościowych (seria ISO 9000), środowiskowych (seria ISO 14000, system EMAS), zintegrowanych.

Uwzględniając zasady zrównoważonego rozwoju skonstruowano w toku budowania Strategii bardziej szczegółowe założenia tj. priorytety zwiększające innowacyjność gospodarki regionu. Wśród nich znalazły się:

1.      Otwarta, efektywna sieć kreowania i wsparcia innowacyjności.

2.      Zwiększenie potencjału insytytucji edukacyjnych, naukowych i badawczo-rozwojowych regionu.

3.      Wzmocnienie innowacyjnych firm w regionie i kreowanie nowych.

Warto zauważyć, że wyznaczone priorytety mają na celu zharmonizować i ukierunkować wysiłki podmiotów realizujących założenia Strategii. Do podmiotów tych zaliczono:

-        władze samorządowe i administracyjne regionu;

-        przedsiębiorstwa;

-        publiczną strefę badawczo-rozwojową (szkoły wyższe oraz instytuty naukowe, państwowe i prywatne);

-        instytucje pośredniczące, wspierające wprowadzanie innowacji;

-        międzynarodowe instytucje i organizacje;

-        instytucje finansowe.

Każdemu z priorytetów przyporządkowano dwa cele strategiczne, oraz kilka celów operacyjnych służących realizacji koncepcji zrównoważonego rozwoju.

W obrębie priorytetu pierwszego celami strategicznymi są:

A.     Wzmocnienie i rozwój podkarpackiego regionalnego systemu innowacji

B.     Stworzenie infrastruktury finansowego wsparcia innowacji

Zakłada się, iż pierwszy z celów strategicznych zrealizowany będzie przy pomocy następujących celów krótkookresowych:

Utworzenie elastycznej struktury informacyjnej w zakresie innowacji.

Rozwijanie współpracy międzysektorowej.

Uruchomienie i wzmacnianie mechanizmów przewidywania tendencji rynkowych.

Ułatwianie transferu technologii.

Uruchomienie regionalnego foresightu technologicznego.

Budowa infrastruktury wsparcia innowacji (centra doskonałości, parki naukowo-technologiczne, centra transferu technologii, inkubatory itd.).

Utworzenie bazy danych dostępnej dla przedsiębiorstw.

Przy realizacji drugiego celu strategicznego, zmierzającego do finansowego wsparcia systemu innowacji, wykorzystane zostaną takie cele operacyjne jak:

Rozwój instytucji otoczenia biznesu działających w zakresie finansowania innowacji.

Dostosowanie oferty usługowej do potrzeb przedsiębiorstw.

Stworzenie Funduszu Regionalnego (venture capital i seed-capital).

Wzmocnienie komórek administracji zajmujących się funduszami UE.

Współpraca sektora bankowego z firmami.

W ramach priorytetu drugiego Strategii realizowane są dwa kolejne cele strategiczne, tj.:

C.     Zwiększenie wykorzystania potencjału badawczo-rozwojowego dla wzrostu innowacyjności gospodarki województwa.

D.     Zbudowanie i rozwijanie kultury innowacyjnej mieszkańców regionu - kreowanie społeczeństwa innowacyjnego, w tym informacyjnego.

Do celów operacyjnych wykorzystywanych przy realizacji pierwszego z wymienionych celów strategicznego zaliczono:

Promowanie kultury innowacyjnej w sektorze B+R.

Wspieranie wykorzystania technologii informatycznych.

Udział w krajowych i międzynarodowych sieciach współpracy naukowo-badawczej.

Wspieranie powstawania nowych specjalizacji sektora B+R.

Stworzenie systemu informacji o ekspertach.

Promowanie współpracy nauki z przedsiębiorstwami - utworzenie struktur, zwiększenie korzyści.

Integracja polityki, gospodarki i nauki w obszarze innowacji.

Kształcenie nowoczesnych, innowacyjnych kadr.

Z kolei w przypadku drugiego celu strategicznego zaprojektowano następujące cele operacyjne:

Kreowanie innowacyjnych postaw w systemie edukacji.

Wspieranie młodych ludzi, wyławianie talentów, staże w firmach i w krajach UE.

Zorientowanie oferty edukacyjnej na potrzeby kadrowe przedsiębiorstw.

Promowanie najlepszych praktyk jako wizytówki regionu.

Integracja środowisk naukowych w celu zwiększenia podaży innowacji.

Rozwój regionalnej sieci szerokopasmowej.

Zwiększenie dostępności mieszkańców regionu i firm do internetu.

Promocja targów innowacji.

W grupie celów strategicznych wyłonionych w obrębie priorytetu trzeciego znajdują się:

E.      Stworzenie dobrego klimatu i warunków wspierania powstawania nowych firm innowacyjnych i rozwoju istniejących

F.      Wykorzystanie współpracy międzyregionalnej i z krajami ościennymi w promowaniu innowacyjnej gospodarki.

Pierwszy z celów strategicznych rozwijany będzie przy pomocy takich celów operacyjnych jak:

Zwiększenie dostępności przedsiębiorstw do użytecznych informacji (stworzenie systemu).

Dostosowanie do potrzeb przedsiębiorstw oferty szkoleniowo-doradczej w zakresie innowacji.

Uporządkowanie systemu finansowania działalności innowacyjnej przedsiębiorstw.

Wywieranie wpływu na otoczenie administracyjno-prawne w zakresie ułatwiania działań innowacyjnych.

Upowszechnienie certyfikacji.

Wspieranie innowacji proekologicznych.

Rozwój klastrów.

Rozwój innowacyjnych usług.

Wspieranie rozwoju firm typu spin-off i start-up.

Drugi cel strategiczny w priorytecie trzecim zostanie osiągnięty przy zaangażowaniu następujących celów operacyjnych:

Wspieranie tworzenia klastrów ponadregionalnych.

Rozwój międzyregionalnej i międzynarodowej współpracy firm.

Zwiększenie stopnia wykorzystania funduszy ponadregionalnych na rozwój przedsiębiorstw.

Wykorzystanie proeksportowego atutu regionalnej, ekologicznej produkcji rolnej.

Warto zauważyć, że wszystkie spośród wymienionych celów strategicznych i operacyjnych opierają się na zasadach rozwoju zrównoważonego. W założeniu RSI mają one prowadzić do osiągnięcia celu generalnego wyrażającego się w sprawnie funkcjonującym regionalnym systemie innowacji.

3.      Zakończenie

W Regionalnej Strategii Innowacji Województwa Podkarpackiego podkreśla się, że jest ona dokumentem otwartym. Wynika to z istoty planowania, które winno reagować na dynamikę otoczenia. Jest to także (jak się zauważa w Strategii) następstwem spodziewanych zmian polityki strukturalnej Unii Europejskiej, które wymuszały będą ciągłą korektę działań operacyjnych.

Należy zaznaczyć, iż w procesie wdrażania, ukształtowanych w duchu zrównoważonego rozwoju, zapisów RSI, kluczowe znaczenie odgrywało będzie zaangażowanie odpowiednich środków finansowych. W Strategii, mimo możliwego udziału sfery publicznej, państwowej i samorządowej, programów organizacji gospodarczych i społecznych oraz środków własnych przedsiębiorstw, największe perspektywy pod względem finansowania przypisuje się funduszom zewnętrznym i pomocowym Unii Europejskiej (zwłaszcza strukturalnym). Realizacja planowanych zamierzeń zależała będzie ostatecznie od aktywności i skuteczności współpracy wszystkich podmiotów i mieszkańców województwa podkarpackiego. Jest to szczególnie istotne z uwagi na fakt, iż posiadanie RSI zwiększa szanse, a często nawet warunkuje aplikowanie o celowe wsparcie finansowe dla regionu czy państwa. Stworzenie i szybka implementacja regionalnej strategii innowacji, pozwoli każdej gospodarce, także ukraińskiej, na sprawniejsze osiąganie przewagi konkurencyjnej. Wykorzystanie doświadczeń  województwa podkarpackiego w strategicznym planowaniu pozwoli na pełną integrację innowacji i rozwoju zrównoważonego. Daje to podstawę do wypracowania najbardziej konkurencyjnego i prośrodowiskowego modelu gospodarki, opartego o ekoinnowacje. Realizacja takiej strategii jest w stanie zagwarantować Ukrainie szybsze osiągnięcie mocnej pozycji w Europie, a także na arenie międzynarodowej.

Mgr Ewa Magdalena Jastrzębska,

Katedra Ekonomii Środowiska i Zasobów Naturalnych SGH

Proces social reporting według międzynarodowego standardu AccountAbility 1000

1. Wprowadzenie

W świetle narastających zagrożeń środowiska oraz wobec wzrostu znaczenia sektora biznesu, powstawania międzynarodowych korporacji i przy wyraźnym ograniczaniu w wielu krajach opiekuńczej roli państwa, zmienia się przekonanie o roli przedsiębiorstw. W świetle współczesnych problemów, zaczęto bowiem sobie uzmysławiać, że przedsiębiorstwo będąc złożonym systemem, nie może i nie powinno budować wyłącznie strategii ekonomicznych.

Dzisiaj oczekuje się od firm, aby świadomie wzięły na siebie odpowiedzialność, której i tak nie unikną, zwłaszcza w dobie globalizacji. Przedsiębiorstwa podejmują różnorodne działania, aby w miarę możliwości optymalnie „godzić" ze sobą efektywność ekonomiczną i realizację zasad sprawiedliwości społecznej, co w systemie zarządzania przekłada się na społeczną odpowiedzialność przedsiębiorstwa.

Istotą koncepcji społecznie odpowiedzialnego biznesu (Corporate Social Responsibility - CSR) jest zrozumienie faktu, że każde przedsiębiorstwo składa się z ludzi, zależy od ludzi i służy ludziom. Musi więc brać pod uwagę wszystkich swoich interesariuszy, co oznacza równoczesne uwzględnianie aspektów ekonomicznych, ekologicznych i etycznych w prowadzonej działalności.

W ramach koncepcji CSR powstało wiele inicjatyw, kodeksów postępowania oraz standardów zarządzania, które zawierają wytyczne dla przedsiębiorstw i organizacji, jak odpowiedzialnie działać na rzecz społeczeństwa. W przeciwieństwie do nich standard AccountAbility1000 (AA1000) nie precyzuje co dokładnie jest etyczne (i co powinno w związku z tym być raportowane), ale jak należy to robić.

Celem opracowania jest analiza oraz ocena procesu wdrażania normy AA1000 w British American Tobacco Polska - jedynej firmie w Polsce, która wdrożyła ten standard.

2. Charakterystyka normy AA1000

Standard sprawozdawczy AA1000 został opracowany przez Instytut na rzecz Społecznej i Etycznej Odpowiedzialności (Institute of Social and Ethical AccountAbility) w Wielkiej Brytanii i po raz pierwszy zaprezentowany w listopadzie 1999 r.[344] Podobnie jak w przypadku wielu innych inicjatyw, norma ta powstała w procesie konsultacji z wieloma osobami i organizacjami pochodzącymi ze środowisk biznesowych, rządowych i prywatnych.

Misją standardu AA1000 jest wspieranie organizacji w procesie uczenia się i osiągania pozytywnych wyników (przede wszystkim etycznych i społecznych, ale także ekonomicznych i środowiskowych), a więc na jej drodze ku zrównoważonemu rozwojowi. Po to, aby zrealizować ten cel, standard sprawozdawczy AA1000 określa zasady najlepszej praktyki w budowaniu reguł społecznej i etycznej odpowiedzialności - obliczalności, przeprowadzaniu audytu etycznego organizacji oraz opracowywaniu sposobu przedstawiania wyników - raportu.[345] Dla każdego z tych zadań istotnym elementem jest zaangażowanie w tworzenie relacji z poszczególnymi grupami interesariuszy, i w konsekwencji - budowanie zaufania do organizacji i prezentowanego przez nią wizerunku. Norma AA1000 powoduje, że bezpośredni dialog z partnerami społecznymi zostaje włączony do oceny sprawozdawczości i efektów osiąganych w dziedzinie społecznej odpowiedzialności danej organizacji. Standard ten pozwala zatem monitorować i oceniać przebieg procesu składania sprawozdań w zakresie odpowiedzialności społecznej. AA1000 jest stosowany do oceny tego, czy firma zastosowała w procesie dialogu ustalone zasady, a nie do ilościowej oceny osiągniętych wyników.

Standard AA1000 spełnia zatem 3 podstawowe zadania:

-        promuje zasadę prowadzenia dialogu z interesariuszami jako podstawę działania organizacji;

-        przyczynia się do wzmacniania zasad odpowiedzialności społecznej, doskonali jakość audytu etycznego oraz sposobu przedstawiania wyników dla potrzeb wszystkich interesariuszy;

-        wspiera proces doskonalenia organizacji w aspekcie etycznym, ekologicznym i ekonomicznym.

Sam proces audytu etycznego, scharakteryzowany przez normę AA1000, składa się z kilku następujących po sobie faz:

-        wyrażenie woli dokonania audytu;

-        zidentyfikowanie grup interesariuszy;

-        sformułowanie misji organizacji i przyjmowanych wartości;

-        określenie zakresu, metod i celów strategicznych;

-        określenie używanych wskaźników i sposobów pomiaru;

-        zbieranie informacji, danych i ocen wyrażanych przez interesariuszy;

-        analizowanie tych informacji, ustalanie metod doskonalenia wyników;

-        opracowanie sposobów prezentacji i przygotowanie raportu;

-        przeprowadzenie niezależnego audytu dotyczącego przygotowanego raportu;

-        udostępnienie raportu i wyników audytu, zachęcenie interesariuszy do przekazywania informacji zwrotnych;

-        określenie procedur wdrożenia wyników i wytycznych do analizy strategicznej.[346]

Standard AA1000 nie podlega certyfikacji, jest traktowany jako inspiracja dla procesu ciągłego doskonalenia organizacji w zakresie określonych przez tę normę zasad oraz wartości wyznawanych przez organizację. Standard ten może być stosowany przez każdą organizację.

Norma AA1000 jest zatem narzędziem pozwalającym poznać kolejne etapy procesu budowania społecznej odpowiedzialności w organizacji oraz zrozumieć, kluczową dla tego procesu, rolę dialogu z interesariuszami. Standard ten może być więc uznany za podstawę, fundament dla wdrażania innych inicjatyw.

Na świecie ponad 300 organizacji (biznesowych, pozarządowych, usługowych i badawczych) w 20 krajach wdrożyło standard AA1000. Wśród nich znajdują się: Body Shop, British American Tobacco, Ernst&Young, KPMG, Lafarge, Marks&Spencer, Puma, Novo Nordisk, PriceWaterHouseCoopers.[347]

W Polsce pierwszą i jedyną firmą, która poddała się audytowi według zasad AA1000, jest British American Tobacco Polska S.A. (BAT Polska).

3. Wdrażanie normy AA1000 w British American Tobacco

Raport społeczny BAT Polska jest zapisem procesu wdrażania normy AA1000 w tej firmie.[348] Jest to jedyny tego typu raport w Polsce i jedyny, który został poddany ocenie niezależnego audytora - Bureau Veritas (BV). Certyfikator dokonał weryfikacji nie tylko samego procesu social reporting zgodnego z wymaganiami AA1000 oraz jego efektów, ale również zawartych w opracowaniu informacji i danych liczbowych.

BAT jest drugą co do wielkości międzynarodową firmą tytoniową na świecie - ma 85 fabryk i zatrudnia ponad 85 tys. osób w 180 krajach. Produkuje 300 marek papierosów, co daje jej 15% udział w globalnym rynku tytoniowym. Wszystkie firmy wchodzące w skład koncernu stosują kompleksowy system zarządzania środowiskiem, bezpieczeństwem i higieną pracy pod nazwą Environment, Health and Safety - EHS (u podstaw leży norma ISO14001).

W Polsce BAT istnieje od 1991 r. i prawie od początku współpracuje z fabryką w Augustowie. Obecnie zatrudnia 900 osób w całej Polsce i zajmuje trzecią pozycję na rynku tytoniowym w naszym kraju. Misją BAT, nie tylko w Polsce, jest osiągnięcie wiodącej roli lidera na rynku tytoniowym a także „najlepsze zaspokajanie potrzeb dorosłych osób palących" (wizja BAT Polska).

Proces social reporting, w pewnym sensie, jest podobny do procesu informowania o wynikach osiąganych w sferze finansowej lub w sferze ochrony środowiska. Pomaga on organizacji działać w sposób przejrzysty oraz podejmować decyzje precyzyjniej dostosowane do zmieniających się oczekiwań społecznych. Z kolei interesariuszom umożliwia lepsze zrozumienie intencji firmy. Zasadniczym elementem procesu jest komunikacja - wymiana informacji pomiędzy organizacją a jej otoczeniem. Po to, aby na wszystkich etapach procesu zapewnić wysoki standard i obiektywizm, dialog ten jest prowadzony przez podmioty niezależne od danej firmy. Przebieg całego procesu oraz powstający w jego wyniku raport powinny być również weryfikowane przez niezależną instytucję audytorską.

Proces social reporting tworzy sytuację korzystną dla wszystkich zainteresowanych stron. Wśród korzyści, jakie mogą odnieść partnerzy społeczni (interesariusze) organizacji poddającej się temu procesowi, należy wymienić między innymi:

-        możliwość rozmawiania z kierownictwem firmy i wpływania na jej działalność;

-        sposobność wyrażania własnych opinii oraz konfrontowania ich ze zdaniem organizacji;

-        możliwość wpływania na to, aby środki dostępne w organizacji były kierowane na działania, na których zależy partnerom społecznym.

Z kolei samej organizacji proces social reporting przynosi takie korzyści, jak:

-        bardziej czytelną wizję rozwoju, którą można uwzględnić w planowaniu strategicznym;

-        większe zaufanie i zrozumienie ze strony interesariuszy;

-        większą lojalność i zaangażowanie ze strony pracowników i partnerów społecznych.

BAT zdaje sobie sprawę, że skoro produkty branży tytoniowej stanowią zagrożenie dla zdrowia, to odpowiedzialność społeczna nabiera w tym kontekście wyjątkowego znaczenia. Oczekiwania społeczne wobec firmy tytoniowej są bowiem znacznie wyższe niż w przypadku organizacji z innej branży. Odpowiedzialne prowadzenie działalności w tym przypadku jest możliwe jedynie wówczas, gdy firma słucha swoich partnerów społecznych i reaguje na ich wątpliwości. Wyrazem tego przekonania jest realizowanie procesu social reporting przez 24 spółki z grupy BAT na całym świecie.

BAT zdecydował się podejść do procesu social reporting w sposób szczególnie rygorystyczny. Wiąże się to z realizowaniem takiej samej metody prowadzenia procesu i publikowania raportu we wszystkich firmach należących do koncernu, które się tego zadania podejmują. Oznacza także wdrażanie w tym procesie zarówno standardu AA1000 jak i inicjatywy GRI oraz poddawanie się weryfikacji przez niezależnego audytora.

Konieczność spełniania wymagań standardu sprawozdawczości AA1000 w procesie social reporting prowadzonym w BAT oznaczała, że należało:

-        wziąć pod uwagę stanowisko i oczekiwania każdej grupy interesariuszy;

-        włączać do dyskusji wszystkie obszary działalności firmy, które mają charakter społeczny i etyczny;

-        dostosować zakres dialogu do potrzeb, zainteresowań i oczekiwań interesariuszy;

-        sporządzać regularne sprawozdania z przebiegu procesu;

-        zapewniać weryfikację procesu przez niezależne i kompetentne podmioty;

-        informować interesariuszy o społecznej stronie działalności firmy i procesie social reporting w rzetelny sposób;

-        dostarczać informacje umożliwiające porównania historyczne i między organizacjami;

-        włączać zasady procesu social reporting w praktykę działania firmy oraz w procesy decyzyjne i zarządcze;

-        podejmować, pod odpowiednim nadzorem, kroki mające usprawnić społeczną stronę działalności firmy w reakcji na sygnały ze strony interesariuszy.

BAT Polska rozpoczęła przygotowania do procesu social reporting jesienią 2002 r. Właściwy proces rozpoczął się wiosną 2003 r. Działania przeprowadzone w ramach poszczególnych faz procesu przedstawione zostały w tabl. 1.

Tabl. 1. Kalendarium i struktura procesu social reporting przeprowadzonego BAT Polska w latach 2003/2004

Termin

Fazy procesu

Działania realizowane w trakcie poszczególnych faz

Zakres weryfikacji

jesień 2002 r., wiosna 2003 r.

przygotowanie i planowanie

-   mianowanie kierownika projektu,

-   powołanie zespołu sterującego,

-   przygotowanie wstępnego zestawienia interesariuszy i przeprowadzenie analizy potencjalnych tematów, jakie mogą się pojawić w dyskusji,

-   poproszenie BV o podjęcie się roli audytora,

-   poproszenie moderatora i facilitatora o przyjęcie wyznaczonych im ról.

weryfikacja informacji

maj-czerwiec 2003 r.

etap słuchania

-   ustalenie formatu i kalendarium I rundy sesji dyskusyjnych,

-   zaproszenie do udziału w sesjach dyskusyjnych w I rundzie 194 osoby, reprezentujące w sumie 111 instytucji, organizacji i grup społecznych,

-   zorganizowanie 9 sesji dyskusyjnych (6 w Warszawie i 3 w Augustowie) dla różnych grup interesariuszy, podczas których partnerzy społeczni przedstawiali swoje oczekiwania wobec BAT Polska.

weryfikacja informacji i procesu

lipiec-grudzień 2003 r.

etap odpowiadania

-   przygotowanie przez zarząd BAT Polska stanowiska firmy i odpowiedzi na wszystkie kwestie poruszone przez interesariuszy na podstawie zestawienia tych kwestii opracowanego przez facilitatora,

-   ustalenie formatu i kalendarium II rundy sesji dyskusyjnych,

-   zaproszenie do udziału w sesjach dyskusyjnych w II rundzie 171 osób, reprezentujących w sumie 95 instytucji, organizacji i grup społecznych (liczba osób w II rundzie była mniejsza niż w I rundzie, ponieważ podjęto decyzję o zorganizowaniu oddzielnego spotkania dla mediów),

-   zorganizowanie 6 sesji dyskusyjnych (3 w Warszawie i 3 w Augustowie) dla różnych grup interesariuszy, podczas których zarząd BAT Polska przedstawił gościom stanowisko firmy w poruszonych w I rundzie kwestiach, plany proponowanych działań oraz propozycje, w jaki sposób interesariusze będą mogli śledzić wypełnianie zobowiązań przez firmę.

weryfikacja informacji i procesu

grudzień 2003 r. - luty 2004 r.

etap wdrażania i raportowania

-   wpisanie działań wynikających z podjętych zobowiązań w plany BAT Polska na 2004 r.,

-   opublikowanie przez koncern raportu "Odpowiedzialność społeczna firmy. Social report 2003/2004", którego zawartość została wcześniej zweryfikowana przez audytora Bureau Veritas,

-   wysłanie raportu wszystkim zaproszonym gościom, jak również udostępnianie go każdemu zainteresowanemu,

-   rozpoczęcie realizacji działań wynikających z podjętych zobowiązań.

weryfikacja informacji i procesu

 Źródło: opracowanie własne na podstawie Odpowiedzialność społeczna firmy. Social report 2003/2004, British American Tobacco Polska S.A., Warszawa 2004, s. 12-13.

Podstawowym elementem procesu social reporting były sesje dyskusyjne, zorganizowane w 2 rundach. Podczas I rundy (II faza procesu) BAT Polska przede wszystkim poznawała opinie i oczekiwania interesariuszy. Druga runda (III etap procesu) służyła przedstawieniu stanowiska firmy oraz jej zobowiązań podjętych w odpowiedzi na postulaty partnerów społecznych. Na tym etapie interesariusze mogli się także wypowiedzieć, w jakim stopniu reakcja BAT Polska była zgodna z ich wyobrażeniami. Sesje dyskusyjne były zorganizowane i prowadzone przez podmioty i osoby fizyczne niezależne od BAT Polska. Przebieg wszystkich sesji śledził także przedstawiciel firmy audytorskiej.

Do udziału w procesie social reporting zaproszono w sumie przedstawicieli z 111 instytucji, organizacji i grup społecznych należących do 11 różnych kategorii interesariuszy. BAT Polska zidentyfikowała partnerów społecznych zgodnie z zasadą pełnego włączenia, analizując główne obszary ich zainteresowań, w oparciu o proces zwany mapowaniem (stakeholder mapping). Wśród zaproszonych partnerów było: 20 ministerstw i centralnych urzędów państwowych, 6 komisji parlamentarnych, 2 związki zawodowe, 15 sieci handlowych, hurtowni i detalistów, 6 zrzeszeń, stowarzyszeń i fundacji, 12 firm - dostawców dóbr i usług dla BAT Polska, 22 wydawców i redaktorów naczelnych największych/opiniotwórczych mediów, 16 przedstawicieli władz lokalnych z regionu Augustowa, 6 przedstawicieli pracowników BAT Polska oraz przedstawiciel Okręgowego Związku Plantatorów Tytoniu.[349] Frekwencja w trakcie obu rund wyniosła średnio 45,5%.

W raporcie BAT Polska przedstawione zostały problemy poruszone przez interesariuszy w trakcie sesji dyskusyjnych. Zagadnienia podzielono na 9 grup tematycznych: ryzyko związane z paleniem, w tym kwestie związane z takimi problemami, jak informowanie o ryzyku konsumentów, bierne palenie, czy można ograniczyć ryzyko?; zapobieganie paleniu wśród nieletnich; odpowiedzialny marketing; odpowiedzialność wobec społeczności lokalnych - odpowiedzialny lokalny inwestor, działania charytatywne; przemyt i nielegalny handel; kwestie prawno-polityczne; miejsce pracy; współpraca z polskimi plantatorami tytoniu; ekologia.

W ramach każdego zagadnienia, w raporcie zostały omówione poglądy i dotychczasowa praktyka BAT Polska, a także dokładnie wymienione sprawy zgłaszane przez interesariuszy - co ich zdaniem firma powinna w danej kwestii zrobić. Dodatkowo w każdym przypadku scharakteryzowano również szczegółowo stanowisko firmy oraz przedstawiono zobowiązania, jakie BAT Polska zamierza w danej sprawie podjąć.

W trakcie sesji dyskusyjnych interesariusze zgłosili w sumie 109 oczekiwań. W odpowiedzi BAT Polska podjęła 72 zobowiązania. To, czy zobowiązania te zostaną spełnione, interesariusze będą mogli ocenić w kolejnym cyklu procesu social reporting na podstawie 68 wskaźników monitorowanych przez firmę.

Następna część raportu zawiera szczegółową opinię audytora na temat procesu social reporting przeprowadzonego przez BAT Polska. Rolą BV było monitorowanie sposobu prowadzenia procesu oraz badanie i weryfikacja ścisłości sprawozdań z sesji dyskusyjnych. BV oceniał również raport opisujący przebieg i efekty procesu, a także badał i weryfikował zgodność odpowiedzi oraz danych przedstawianych przez firmę ze stanem faktycznym. Oceną objęto wszystkie aspekty procesu według standardu AA1000, począwszy od struktury zarządzania procesem w BAT Polska oraz identyfikacji partnerów społecznych aż do ustalenia i mierzenia celów oraz zamierzeń. Audytor oceniał stopień zgodności procesu z wymaganiami standardu AA1000 w rozbiciu na 3 etapy (przeddyskusyjny, dyskusyjny i podyskusyjny) oraz na 12 elementów procesu social reporting zgodnego z AA1000. Najniżej z etapów procesu według AA1000 oceniona została faza określenia/przeglądu wartości (64%). Łączna ocena całego procesu wyniosła 85,7%.[350]

W kolejnej części raportu społecznego BAT Polska przedstawione zostały wskaźniki GRI wraz z komentarzami. BV bardzo wysoko ocenił fakt, że spółka przedstawiła ilościowe i jakościowe wskaźniki GRI. W raporcie zaprezentowano 71 wskaźników zawartych w wytycznych GRI z 2002 r.

W 2004 r. BAT Polska wydał broszurę zatytułowaną „Odpowiedzialność społeczna firmy. Social report 2003/2004. Wypełnianie podjętych zobowiązań". Publikacja ta prezentuje kolejne przykłady działań prowadzonych przez koncern w 2004 r. na rzecz wypełniania zobowiązań podjętych w trakcie procesu social reporting. Wśród z nich można wymienić między innymi wdrożenie kolejnej inicjatywy społecznie odpowiedzialnego biznesu - normy ISO14001. W tym miejscu warto także podkreślić, że spółka jest partnerem Forum odpowiedzialnego Biznesu.

4. Wnioski końcowe

Konieczność prowadzenia dialogu z interesariuszami oraz zasada przejrzystości leżą u podstaw wszystkich omówionych inicjatyw społecznie odpowiedzialnego biznesu. Jakość procesu komunikowania się z interesariuszami, a tym samym sposób opracowania służącego temu procesowi narzędzia - raportu, mogą świadczyć o społecznej odpowiedzialności danej organizacji.

Raport społeczny BAT Polska zasługuje na wyjątkową uwagę, dlatego, że stanowi zapis wdrażania procesu social reporting zgodnego z wymaganiami normy AA1000 i jest pierwszym tego typu opracowaniem w Polsce. Sprawozdanie korzysta również w istotnym zakresie z wytycznych GRI odnośnie monitorowanych wskaźników. Przede wszystkim jednak raport został dobrze oceniony przez niezależnego audytora - może zatem stanowić doskonały wzór do naśladowania. Wzór pokazujący, jak firma powinna prowadzić dialog z partnerami społecznymi i przygotowywać raport społecznej odpowiedzialności oraz co powinna prezentować w takim opracowaniu. Na pozytywną opinię zasługuje również fakt, że raport jest szeroko popularyzowany a sam proces social reporting ciągle trwa, ewoluuje i jest doskonalony przez BAT Polska.

Problematyka społecznie odpowiedzialnego biznesu nabiera nowego znaczenia w świetle nasilających się zagrożeń globalnych oraz wzrastających oczekiwań społecznych wobec firm. Z tego też powodu priorytetowym zadaniem dla organizacji normalizacyjnych powinno być opracowanie wszechstronnego i ogólnie akceptowanego standardu społecznej odpowiedzialności.

mgr Agnieszka Zielińska[351]

Udział przedsiębiorstw we wdrażaniu założeń rozwoju zrównoważonego

1. Wstęp

Nasilające się problemy ekologiczne i społeczne zmobilizowały społeczność międzynarodową do podjęcia działań na rzecz ograniczenia ich negatywnych skutków. Zaczęto zdawać sobie sprawę, ze nie jest możliwe istnienie zdrowej społeczności i gospodarki w zdegradowanym środowisku przyrodniczym i świecie wyniszczonym przez biedę. Alternatywą dla niekontrolowanego wzrostu gospodarczego, zagrażającego nie tylko  środowisku przyrodniczemu, ale bezpośrednio człowiekowi stała się zatem koncepcja rozwoju zrównoważonego. Jest ona rozumiana jako świadomie kształtowany proces dynamiczny, który wymaga daleko idących zmian w strukturach instytucjonalnych, w rodzaju postępu technicznego oraz w ludzkich wzorcach konsumpcji i zachowań[352].  Rozwój zrównoważony zmienia przede wszystkim zasadniczo podejście do wzrostu gospodarczego oraz ochrony środowiska. Uznano, że wzrost gospodarczy (według Agendy 21) nie może ustać, ale musi zmienić swój charakter i stać się mniej niszczycielskim w kategoriach ekologicznych[353].

Zmiany myślenia o rozwoju rozpoczęły się dzięki powstaniu nowych teorii wzrostu gospodarczego, w których zagadnienia ekologiczne zyskały odpowiednio wysoką rangę[354]. Zasoby przyrodnicze zaczęły być postrzegane nie tylko jako czynniki produkcji, lecz także jako potencjalne bariery wzrostu gospodarczego oraz elementy decydujące o jakości życia człowieka[355]. W ten sposób postulat potrzeby ekologizacji działań gospodarczych na stałe został wpisany do teorii ekonomii i rozpoczął się proces tworzenia ekonomicznych podstaw rozwoju zrównoważonego. Istotnie zmieniło się również podejście do dochodu narodowego i produktu społecznego. W świetle rozwoju zrównoważonego przestały one być jednymi miernikami dobrobytu społecznego. Stwierdzono, że również czynniki ekorozwoju decydują o poziomie życia społeczeństw [356]. Jednocześnie na gruncie ekonomii podjęto prace nad ekonomiczną racjonalizacją wykorzystania zasobów środowiskowych. W ten sposób koncepcja rozwoju zrównoważonego stała się podstawą do modelowania gospodarki światowej, ponieważ połączyła problematykę ekologiczną ze wzrostem gospodarczym i demograficznym, uwzględniając różnice rozwojowe pomiędzy krajami oraz megatrendy cywilizacyjno-kulturowe[357].

2. Co to jest zrównoważony rozwój gospodarczy?

Dla przedsiębiorstw podążanie w kierunku rozwoju zrównoważonego oznacza  potrzebę reorganizacji w dziedzinach zakładowego systemu ekonomicznego, techniki i obiegu surowców, systemu organizacji, polityki socjalnej i polityki pracy oraz tzw. ogólnego rozwoju społecznego[358]. Jest to poważne wyzwanie, któremu mogą sprostać dzięki nowym koncepcjom zarządzania środowiskiem bazującym na dobrowolnych zobowiązaniach. Należą do nich przede wszystkim program „Czystszej produkcji", program „Odpowiedzialność i troska" oraz system zarządzania środowiskiem zgodny z normą ISO 14 001 oraz EMAS.

U podstaw czystszej produkcji leży założenie o stosowaniu „zintegrowanej, prewencyjnej strategii w odniesieniu do procesów, produktów i usług w celu osiągania korzyści ekologicznych, ekonomicznych i społecznych oraz korzyści związanych ze zdrowiem i bezpieczeństwem"[359].     W praktyce gospodarczej oznacza to wdrożenie takiego procesu zarządzania i sterowania produkcją i usługami, aby zapobiegać i ograniczać marnowanie zasobów pracy ludzkiej, surowców, materiałów i energii. Przystąpienie do tego programu zakłada przyjęcie przez przedsiębiorstwo określonej procedury wdrożeniowej, co pozwala kontrolować i mierzyć pozytywne efekty podejmowanych działań, a jednocześnie niwelować wszelkie nieprawidłowości.

Program „Odpowiedzialność i troska" obejmuje swoim zasięgiem przedsiębiorstwa z branży chemicznej i zobowiązuje je do:

·         Przyjęcia świadomej odpowiedzialności za bezpieczeństwo ludzi i stan środowiska w sposób całkowicie dobrowolny, nie wymuszony przez normy i przepisy prawne.

·         Uznania w pierwszej kolejności: aktywności osobowej ludzi, przemyślanych zmian organizacyjnych i umiejętnego zarządzania, za czynniki zasadnicze w osiągnięciu dostrzegalnej zmiany w podejściu do spraw bezpieczeństwa i ochrony środowiska.

·         Uznania za priorytet poszukiwania środków i ich przeznaczenia na stopniową modernizację zakładu prowadzącą do oszczędności energii, zmniejszenia produkcji odpadów, ścieków, emisji zanieczyszczeń do powietrza.

·         Wzajemnego powiązania zakładów i społeczności lokalnej w kierunku wypracowania systemu współpracy i współodpowiedzialności za bezpieczeństwo i właściwy stan środowiska.

·         Propagowania Programu "Odpowiedzialność i Troska" oraz zasad wiodących wśród jednostek produkcyjnych nie zrzeszonych w Polskiej Izbie Przemysłu Chemicznego, a także na zewnątrz w pozostałych krajach Europy Środkowej i Wschodniej.

Program "Odpowiedzialność i Troska" ma wymiar publiczny, a realizujące je przedsiębiorstwa zobowiązane są do prowadzenia stałego dialogu ze swoimi klientami, dostawcami, kooperantami oraz ze społecznością lokalną. Ciągła poprawa jest miarą uniwersalności programu, nie stawia się bowiem przed jego realizatorami wstępnych warunków do spełnienia określonych wymogów. Istnieć musi natomiast publiczna deklaracja ciągłej poprawy oraz demonstrowanie jej rezultatów[360].

Zasadniczą ideą normy ISO 14001 jest ciągłe doskonalenie. Zgodnie z definicją zawartą w normie w punkcie 3.2 jest to „powtarzający się proces usprawniania systemu zarządzania środowiskowego, który ma na celu uzyskanie poprawy ogólnych efektów działalności  środowiskowej, zgodnie z polityką środowiskową organizacji"[361]. Zatem można powiedzieć, że jest to proces stałej poprawy całego systemu, którego celem jest doskonalenie osiąganych efektów przy równoczesnym realizowaniu koncepcji zrównoważonego rozwoju.

            W dążeniach do ciągłego doskonalenia dla normy ISO 14001:2004  można wyróżnić kilka etapów zgodnych z formułą: Planuj - Wykonaj - Sprawdź - Działaj

· planowanie, ustalenie  celów i procesów  niezbędnych do uzyskania wyników

Najistotniejszy na tym etapie jest udział i zaangażowanie kierownictwa w pracach nad wdrażaniem SZŚ i jego ciągłym doskonaleniem, zapewnienie środków finansowych oraz odpowiednich zasobów ludzkich do realizacji przyjętych celów. Aby cele zostały prawidłowo określone organizacja musi zorientować się jaki wywiera wpływ na środowisko. Dlatego organizacja powinna posiadać opracowany system identyfikowania wpływów oraz ich oceny. Powyższe czynności mogą być wykonane na etapie wstępnego przeglądu ekologicznego, którego przeprowadzenie nie jest wymagane przez normę ISO 14001. .

· wdrażanie

Przy wdrażaniu systemu organizacja musi określić funkcje i odpowiedzialność, które konieczne są dla prawidłowej realizacji przyjętej polityki. Wszyscy pracownicy muszą przejść odpowiednie szkolenie. Konieczne jest opracowanie odpowiednich procedur i instrukcji postępowania oraz kontrolowanie ich, a także określenie postępowania na wypadek awarii.

· sprawdzanie

 Na tym etapie poprzez monitoring, pomiar skuteczności podjętych działań, prowadzenie kontroli zapisów działań dokonujemy m.in. sprawdzenia prawidłowości funkcjonowania systemu, w razie konieczności dzięki uzyskanym informacją możemy dokonać ich weryfikacji.

· działanie

Przegląd wdrożonego już systemu prowadzi do ewentualnej zmiany polityki ochrony środowiska czyli jej celów i zadań w celu spełnienia podstawowego wymogu jakim jest ciągłe doskonalenie[362].

System zarządzania środowiskiem ujęty w EMAS ma na celu: przeciwdziałanie, zmniejszanie, i, o ile to możliwe, eliminację zanieczyszczeń, szczególnie w miejscu ich powstawania według zasady: "kto zanieczyszcza ten płaci" po to, aby zapewnić rozsądne zarządzanie zasobami naturalnymi oraz stosowanie tzw. czystych lub czystszych technologii.

3. Obowiązki przedsiębiorstwa, które chce być zarejestrowane w systemie EMAS:

  • przeprowadzić przegląd ekologiczny danego miejsca (lokalizacji) działalności przemysłowej, czyli ocenę wpływu tej działalności na środowisko (firma może mieścić się w kilku miejscach i każde z nich podlega osobnej rejestracji),
  • opublikować raport (oświadczenie ekologiczne),
  • wprowadzić zasady opierające się na  dobrej praktyce zarządzania w ochronie środowiska;
  • wykazywać ciągłe doskonalenie i poprawę w oddziaływaniu firmy na środowisko

4. Czy przedsiębiorstwa Lubelszczyzny gospodarują w sposób zrównoważony?

Na Lubelszczyźnie niewielka liczba przedsiębiorstw bierze udział w programach lub posiada certyfikowane systemy zarządzania środowiskiem. Jak wynika z raportów WIOŚ oraz badań własnych kilkanaście przedsiębiorstw ma wdrożone lub jest w trakcie wdrażania systemu zarządzania środowiskiem zgodnego z normą ISO 14 001. Ta sytuacja jest efektem problemów z jakimi borykają się podmioty gospodarcze do których nalezą przede wszystkim: wysokie koszty produkcji związane z obciążeniami fiskalnymi, wysokie wymagania ochrony środowiska, duża konkurencja na rynku oraz ograniczenia w dostępie do kredytów i słabe porozumienie z władzami lokalnymi.  Głównym motywem podejmowania zmian w systemach zarządzania środowiskiem jest potrzeba spełniania wymagań prawnych. Tylko w niektórych przypadkach ograniczenie negatywnego wpływu na środowisko jest jednym ze strategicznych celów rozwojowych przedsiębiorstwa. Równie rzadko podejmuje się dobrowolne zobowiązania na rzecz środowiska i tym samym uzyskuje się certyfikaty to potwierdzające. Jeżeli chodzi o przyczyny zmian to mogą one być wymuszone wymaganiami prawnymi, ograniczeniami finansowymi, wymuszone przez pracowników i społeczność lokalną lub wzrastające potrzeby ochrony środowiska. Oczywiście przedsiębiorstwo może założyć, że nie ma potrzeby niczego zmieniać. W przypadku przedsiębiorstw na Lubelszczyźnie w wielu przypadkach brane są pod uwagę jednocześnie finanse, opinie pracowników i społeczności lokalnej oraz wzrastające potrzeby ochrony środowiska na równi z wymaganiami prawa. Wszelkie działania przedsiębiorstw w ramach systemów zarządzania środowiskiem są podejmowane najczęściej ze  względu na: potrzebę spełniania wymagań prawnych, potrzebę poprawy stosunków z władzami i społecznością lokalną, poprawę wizerunku firmy a przez to konkurencyjności, potrzebę wykraczania poza zobowiązania prawne. Najczęściej potrzeba spełniania wymagań prawnych  i poprawa wizerunku firmy decydowały o aktywności przedsiębiorstw, rzadziej natomiast  potrzeba wykraczania poza zobowiązania prawne i poprawa stosunków z władzami i społecznością lokalną.

Zmiany w  zakresie zarządzania środowiskiem w przedsiębiorstwach są ograniczane w dużej mierze przez wymagania organizacyjne oraz potrzebę wykonania dużej liczby opracowań . Jednocześnie przedsiębiorcy borykają się z brakiem potrzebnych na nie środków finansowych oraz brakiem informacji i przede wszystkim zachęt finansowych do podejmowania dobrowolnych zobowiązań[363].

5. Jak zachęcać przedsiębiorców do zrównoważonego gospodarowania?

Małe zainteresowanie dobrowolnymi zobowiązaniami na rzecz środowiska wśród przedsiębiorców jest przede wszystkim wynikiem braku wiedzy, a tym samym wiary w korzyści z nimi związanymi. Przedsiębiorcy powinni być zatem przeszkoleni w zakresie potrzeb, kosztów i korzyści dobrowolnych programów i certyfikowanych systemów. Wdrożenie któregoś z systemów lub udział w programie pociąga za sobą potrzebę wykonania istotnych zmian organizacyjnych oraz szeregu opracowań i analiz, które najczęściej są dość kapitałochłonne. Dlatego powinna być stworzona bogatsza oferta finansowa dla podmiotów gospodarczych decydujących się na wdrożenie któregoś z systemów lub udział w którymś z programów. Instytucje finansujące działania z zakresu ochrony środowiska powinny w większym stopniu wspierać projekty tzw. miękkie,   szczególnie z udziałem małych i średnich przedsiębiorstw. Kolejnym ważnym bodźcem mobilizującym przedsiębiorców do podejmowania dobrowolnych zobowiązań byłyby aktywniejsze kampanie promocyjne i marketingowe dla tych, którzy takie zobowiązania podjęli. Również powinna być stworzona płaszczyzna wymiany doświadczeń pomimo samymi podmiotami gospodarczymi oraz społecznością lokalną i władzami lokalnymi. Wymaga to zaangażowania wielu podmiotów i przede wszystkim świadomej akceptacji dla dobrowolnych zobowiązań na rzecz środowiska.

  

Marzena Hajduk-Stelmachowicz[364]

Systemy zarządzania środowiskowego w przedsiębiorstwach województwa podkarpackiego

1. Systemy zarządzania środowiskowego w Polsce

Systemy zarządzania środowiskowego cieszą się coraz większą popularnością w Polsce. W roku 1997 tylko 8 organizacji posiadało certyfikat ISO 14001, na dzień 15 X 2006 roku jest ich około 1339[365] - z tego ponad 40 działa na terenie województwa podkarpackiego. Można analizować czy to dużo, czy nie. Bez wątpienia na decyzje, związane z dobrowolnym uwzględnieniem kwestii środowiskowych w działaniach organizacji, miało wpływ wstąpienie Polski z dniem 1 maja 2004 roku do Unii Europejskiej. Okazało się bowiem, iż krajowi przedsiębiorcy chcąc wkroczyć na rynek europejski musza uznać kwestie ochrony środowiska za ważny element procesu zarządzania.

Propagowana (szczególnie w latach dziewięćdziesiątych) ekspansywna działalność gospodarcza, nastawiona jedynie na zysk ekonomiczny - nawet za cenę degradacji środowiska, jest coraz bardziej piętnowana przez szeroko rozumianych interesariuszy. W związku z tym zmienia się postawa krajowych menedżerów w kwestii społecznej odpowiedzialności biznesu. Firmy troszczące się o prestiż i swój wizerunek podejmują aktywność mającą na celu wykazanie się działaniami w jak najmniejszym stopniu negatywnie wpływającymi na środowisko naturalne. Widać to na przykładzie realizowanego od 1998 roku programu „Przedsiębiorstwo Fair Play", Jego szczegółowe kryteria opracowały w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych Fundacja Instytutu Badań na Demokracją i Przedsiębiorstwem Prywatnym oraz londyński Bussiness Ethic[366]. W ośmiu dotychczasowych edycjach wzięło udział 1771 przedsiębiorców, którym rozdano 3364 certyfikaty oraz 88 statuetek dla najlepszych firm[367]. Laureatami były firmy różnej wielkości, z różnych sektorów, obejmujące zasięgiem swojego działania różne części Polski. Największa liczba zwycięzców tego programu pochodziła z trzech województw: warmińsko-mazurskiego, śląskiego i podkarpackiego[368]. „Laureaci Programu "Przedsiębiorstwa Fair Play" dotrzymują podjętych zobowiązań, a współpraca z nimi obciążona jest mniejszym niż przeciętne ryzykiem, ponieważ są firmami zweryfikowanymi przez organizatorów programu. Miejsce w elitarnej grupie "Przedsiębiorstw Fair Play" daje możliwość nawiązania nowych korzystnych kontaktów handlowych, a także zwiększa zaufanie zarówno kontrahentów, jak i klientów. "Przedsiębiorstwa Fair Play" udowadniają, że również w biznesie istnieją zasady etyczne, uczciwość i tzw. dobre praktyki[369]". Certyfikat otrzymują przedsiębiorstwa, które obok wielu innych warunków takich jak np.: troska o pracowników, o środowisko lokalne, wywiązywanie się ze zobowiązań względem państwa i kontrahentów, prowadzą przyjazną dla środowiska działalność gospodarczą.

Z badań przeprowadzonych w 2003 roku przez E. Psyk[370] (wśród osób zarządzających analizowanymi 25 przedsiębiorstwami) wynika, iż kwestie ochrony środowiska są traktowane jako ważne w kontekście ich relacji z otoczeniem. W hierarchii od priorytetowych do najmniej istotnych w działalności gospodarczej badane „Przedsiębiorstwa Fair Play" podają: relacje z klientami, pracownikami, dostawcami, ochronę środowiska, reklamę i promocję, kontakty ze społecznością lokalną, administracją państwową i konkurencją. Okazuje się jednak, iż tylko dla 25% badanych podmiotów ochrona środowiska jest najważniejszym zagadnieniem etycznym. Jest to natomiast najmniej ważna kwestia, aż dla 30% przedsiębiorstw. Ochrona środowiska jest postrzegana jako mało ważna głównie przez sektor usługowy, dużą zaś wagę przywiązuje do niej przemysł.

Jak zauważa jednak autorka badań, nieco zaskakująca wydaje się (w tym kontekście) gotowość badanych podmiotów do podejmowania przez nich dobrowolnych zobowiązań dotyczących redukcji ich wpływu na środowisko:

  • 40% posiada opracowaną i zatwierdzoną politykę ekologiczną;
  • 16% wdrożyło strategię polegającą na wycofaniu surowców i technologii zagrażających środowisku;
  • 56% już dokonało redukcji emisji w stopniu większym niż wymagają tego akty normatywne;
  • 28% stosuje politykę ekologiczną polegającą na wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dla zmniejszenia oddziaływania procesu technologicznego na ekosystemy;
  • 40% jest gotowych podjąć dobrowolne zobowiązania środowiskowe bez żadnych warunków wstępnych;
  • 24% posiada certyfikat Systemu Zarządzania Środowiskowego w oparciu o normę ISO 14001 (co ciekawe, tylko dwa przedsiębiorstwa uznały, że kwestie ochrony środowiska stanowią dla nich najważniejsze kryterium etyczne, pozostałe umieściły tą kwestię na drugim lub trzecim miejscu - prawdopodobnie świadczy to o pewnej niespójności przyjętej polityki środowiskowej i ewentualnych działań, jednak wszystkie te firmy deklarują stosowanie aktywnej działalności prośrodowiskowej).
  • 16% uczestniczy w międzynarodowym przedsięwzięciu ekologicznym „Global Compact", 8% w programie Responsibility and Care, jedna z badanych firm wdrożyła system Czystszej Produkcji.

Wnioski końcowe z przeprowadzonych badań wyraźnie pokazują, iż firmy, które są laureatami „Przedsiębiorstwa Fair Play" „poważniej, niż ogół polskich firm, podchodzą do zagadnienia ochrony środowiska i starają się je rozwiązywać metodami zintegrowanymi". Powyższe działanie jest zgodne z koncepcją zrównoważonego rozwoju i rodzi nadzieję, iż z roku na rok będzie rosnąć liczba firm, które w swojej działalności uwzględniać będą triadę wzajemnie powiązanych oddziaływań między gospodarką - środowiskiem - społeczeństwem. Jest to szczególnie istotne wobec spadającej na skutek zanieczyszczeń środowiska jakości życia obecnych i przyszłych pokoleń.

2. Motywy wdrażania formalnego systemu zarządzania środowiskowego w oparciu o normę ISO 14001 w przedsiębiorstwach województwa podkarpackiego

Realizacja dobrowolnych zobowiązań, w zakresie ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, jest wynikiem zróżnicowanych motywów. W celu ich ustalenia przeprowadzono na przełomie listopada i grudnia 2005 roku badania. Próbę stanowiło 15 przedsiębiorstw z województwa podkarpackiego, które posiadały certyfikat systemu zarządzania środowiskowego oparty na normie ISO 14001. Badane podmioty reprezentowały różne profile działalności i zróżnicowane formy organizacyjno-prawne. Proces uzyskiwania danych oparty był na osobistym przeprowadzaniu wywiadów pogłębionych na terenach przedsiębiorstw.

Za najważniejsze motywy wdrażania systemu zarządzania środowiskowego według normy ISO 14001 ponad 73% przedsiębiorstw uznało oczekiwania klientów i kontrahentów, zwiększenie świadomości proekologicznej pracowników i troskę o środowisko naturalne. Fakt ten nie jest niczym zaskakującym wobec realizowanej przez Polskę polityki zrównoważonego rozwoju i rosnących wymagań rynków Unii Europejskiej. Należy zauważyć, iż niektóre przedsiębiorstwa (szczególnie te z branży motoryzacyjnej) zostały wprost zmuszone do wdrożenia systemu zarządzania środowiskowego, bo w przeciwnym wypadku nie mogłyby produkować komponentów dla dużych firm międzynarodowych np.: dla Forda. Ponadto posiadanie certyfikatu umożliwiało im przystępowanie do przetargów, gdzie uwzględnienie działań proekologicznych w działalności przedsiębiorstwa, było jednym z ocenianych kryteriów.

Na drugim miejscu 66,7% badanych wymieniło wzrost wiarygodności firmy (lepszy image - szczególnie ważny z punktu widzenia działań Public Relations) oraz założenia ciągłego doskonalenia wynikające z zastosowania cyklu Deminga. Ponad 60% ankietowanych widziało we wdrożonych i dobrze funkcjonujących systemach zarządzania środowiskowego możliwość zmniejszania zużycia surowców i energii. Jest to istotne z punktu widzenia korzyści wynikających z osiągania oszczędności. Nie były by one możliwe, gdyby firma nie poszukiwała innowacji, które dają ponadto efekt pierwszeństwa na rynku. Owe oszczędności przekładają się na niższe koszty, co wpływa na końcowy poziom ceny oferowanego produktu/usługi. Osiągnięcie zgodności z ustawodawstwem także przyczynia się do eliminowania ewentualnych kar pieniężnych za naruszanie przepisów środowiskowych. Ponadto ułatwia zaciąganie kredytów, bądź też uzyskiwanie innych środków finansowych. W tym kontekście nie dziwi fakt, iż 46,7% badanych dostrzegało, jako motyw, korzyści związane z uzyskaniem większej przewagi konkurencyjnej na rynku. Przekłada się to - dla 40% respondentów - na dalszy rozwój systemu zarządzania jakością w oparciu o normę ISO 9001 i zwiększenie możliwości wynikających z eksportu.

 Wykres 1. Motywy wdrażania systemów zarządzania środowiskowego w przedsiębiorstwach województwa podkarpackiego

Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badań

Warto zwrócić uwagę, iż dla 40% badanych przedsiębiorstw motywem wdrożenia systemu zarządzania środowiskowego była przyjęta strategia rozwoju organizacji. Jest to istotna zmiana, która wskazuje, iż w ostatnich latach problemy ochrony środowiska są coraz poważniej traktowane w firmach.

Z myślą o zwiększeniu udziału w rynku 26,7% firm wdrożyło system zarządzania środowiskowego. Może być to konsekwencją tego, że społeczeństwo stopniowo uczy się, czym jest zrównoważona konsumpcja i w jaki sposób można ją realizować. Stąd można wnioskować, iż stopniowo i sukcesywnie pojawi się tendencja do tego, że z roku na rok będzie rósł udział w rynku tych firm, które produkują proekologicznie, gdyż tak będzie się kształtował popyt świadomego ekologicznie społeczeństwa.

Za najmniej istotny czynnik będący stymulatorem wdrożenia i certyfikowania formalnego systemu zarządzania środowiskowego uznano panującą współcześnie modę na nowoczesne systemy zarządzania.

3. System zarządzania środowiskowego w oparciu o normę ISO 14001 na świecie

Wśród krajów europejskich systemy zarządzania środowiskowego oparte na ogólnoświatowej normie ISO 14001 cieszą się szczególną popularnością: w Hiszpanii-gdzie wydano 8620 certyfikatów, we Włoszech - 7080, we Wielkiej Brytanii - 6055, w Niemczech - 4440, w Szwecji - 3682, we Francji - 3289[371].

Dla porównania w Japonii certyfikatem legitymują się 23 466 organizacje, zaś w Chinach 12 683. Całkowita ich liczba na świeci wzrosła z 36 464 w roku 2001 do 111 162 w roku 2005. Należy pamiętać, iż liczba ta jest jedynie daną szacunkową, gdyż nie prowadzi się formalnej, obligatoryjnej bazy danych dla przedsiębiorstw wdrażających system zarządzania środowiskowego w oparciu o normę ISO 14001.

Nie ulega jednak wątpliwości, iż z roku na rok rośnie liczba wdrażanych w Europie certyfikatów zarządzania środowiskowego według normy ISO 14001 (wykres 2). Wynika to przede wszystkim z korzyści jakie niesie za sobą certyfikacja. W oparciu o badania prowadzone w Niemczech[372] można stwierdzić, iż stosowanie rozwiązań prośrodowiskowych, wynikających z dobrowolnie przyjętej strategii działania przedsiębiorstw, ma znaczny wpływ na poprawę ich wyników finansowych.

Wykres. 2. Zmiany w liczbie certyfikatów ISO 14001 w poszczególnych krajach Europy (w okresie od grudnia 2001 do grudnia 2005 roku)

                                                               

Źródło: opracowanie własne na podstawie The ISO Survey - 2005
 za: http://www.isi.ch/iso.en/isi9000-14000/certification/isosurvey.html - stan na dzień 30.09.2006r.

Podejście procesowe, sterowanie operacyjne, audyty, itp. mają służyć wykazaniu zgodności z przyjętą polityką środowiskową. Generują tym samym bodźce do ciągłego doskonalenia procesów produkcyjnych i produktów - między innymi poprzez  poszukiwanie i wdrażanie innowacji. Sprzyja to rozwojowi organizacji.

4. Podsumowanie

Bez wątpienia wielu przedsiębiorców zastanawia się, jakie są dalsze perspektywy rozwoju formalnych systemów zarządzania środowiskowego. O ile trudno przewidzieć jaką popularnością będzie się cieszyło w Polsce rejestrowanie w systemie EMAS, o tyle można stwierdzić, iż będzie rosła popularność certyfikacji systemów zarządzania środowiskowego zgodnie z normą ISO 14001.

Wykres 3. Tendencje związane z wdrażaniem systemów zarządzania środowiskowego w oparciu o normę ISO 14001 Europie (na podstawie analizy danych o liczbie certyfikatów w latach 2001-2005).               

Źródło: opracowanie własne na podstawie The ISO Survey - 2005
za: http://www.isi.ch/iso.en/isi9000-14000/certification/isosurvey.html - stan na dzień 30.09.2006r.

Firmy, które chcą mieć znaczącą pozycję na rynku międzynarodowym zostaną zmuszone przez swoich kontrahentów i klientów do wdrażania tego, jak dotąd dobrowolnego systemu. Sytuacja będzie analogiczna do fakultatywnego (przynajmniej na papierze) systemu zarządzania jakością według normy ISO 9001, bez którego trudno już dziś zaistnieć na rynku. Ponadto należy mieć na uwadze, iż postępują procesy integracji różnorakich norm w ramach strategii firmy. Organizacje, które podejmą się ich integracji jako pierwsze, z pewnością uzyskają przewagę na rynku. Będzie ona wynikać z przychylności społeczeństwa pojawiającej się w kontekście rosnącej świadomości zagrożeń ekologicznych - wobec obecnych i przyszłych pokoleń (chociażby wobec rosnącej liczby chorób np. uporczywych alergii wywołanych zanieczyszczeniami środowiska).  

V Rozwój zrównoważony obszarów przygranicznych

Мальська М. П. завідувач кафедри туризму Львівського національного університету імені Івана Франка

Західна Україна на ринку туристичних послуг.

Однією із галузей спеціалізації господарства областей західної України  традиційно вважається туристична індустрія. Туризм має великий вплив на економіку країни. Серед його чинників слід особливу увагу приділити міжнародному туризму , як джерело валютних надходжень для країни ; туризм приводить до збільшення зайнятості населення країни, розширює внески в платіжний баланс і ВНП країни; сприяє диверсифікованості економіки, створюючи галузі, що обслуговують ( готелярство , транспорт, медичне обслуговування, сувенірне ремісництво та інші); інвестування в туризм деприсивних регіонів сприяє розвитку інших галузей економіки.  З ростом зайнятості у сфері туризму зростають доходи населення, як у галузі міжнародного туризму , так і в суміжних галузях, отже, таким чином , підвищується добробут нації.

Види туристичних послуг, що пропонуються на ринку досить різні. Переважно це:

1)      Послуги по розміщеню туристів;

2)      Послуги по переміщеню туристів різними видами транспорту;

3)      Послуги по забезпеченню туристів харчуванням;

4)      Послуги, спрямовані на задоволення культурних потреб туристів;

5)      Послуги, спрямовані на задоволення ділових інтересів туристів;

6)      Послуги торгових підприємств: продаж різних сувенірів та інше;

7)      Послуги по оформленню документації(оформлення віз, закордонних паспорів). 1

Як відомо в міжнародній торгівлі розглядають понад 600 різновидів послуг.

Сама різноманітність послуг спричиняє значну різноманітність субєктів ринкової діяльності та форми їх ринкової організації. Соціально-економічний розвиток країни визначає випереджувальні темпи розвитку сфери послуг, інтенсивну диверсифікацію галузевої структури та територіальну диференціацію . Перехід України до ринкової економіки спричинили соціальні зрушення в бік демократизації і демітаризації, інтелектуалізації суспільства , зростання екологічної свідомості , зміни мотивації праці, коли до матеріальної зацікавленості додається свобода вибору прикладання праці, знань та навичок, зростання "середнього класу". Отже, суспільство

1 Заблоцька Р.О. Світовий ринок послуг: Підручник. К. : Знання України, 2003.-280с., С.25

якісно перейшло від звдоволення потреб життєзабезпечення до забезпечення потреб "вільного часу"

Таким чином ринок послуг набуває ознак:

-         підвищена ризикованість, пов"язана зі значною мінливістю попиту;

-         різнорідність діяльності за характером і маштабами, що спричинює значну структурованість ринку;

-         мобільність суб"єктів ринкової діяльності;

-         значна галузева та територіальна диференціація, викликана відмінами в рівні економічного розвитку та життя населення;

-         динамізм та диверсифікація, викликані зростанням потреб населення.

Ринок туристичних послуг або туристичний ринок об"єктивним підгрунтям формування має зростання та урізноманітнення суспільних потреб і відповідне йому поглиблення суспільного поділу праці . Він є частиною світового ринку послуг, його видовим компонентом.  Туристичний ринок- це сфера задоволення потребнаселення в послугах , пов"язаних із відпочинком та змістовним проведенням дозвілля в подорожі.2

На туристичному ринку західну Україну вирізняє:

- значна частка санаторно-курортних закладів  (близько 8 % загальної кількості), в яких здійснюють лікувальну реабілітацію близько 11 % всіх оздоровлених в у країні; середній показник використання місць у цих закладах досягає рівня 31-55 %;

- значна частка об'єктів готельного типу  (близько 10 % від загалу), які приймають близько 8 % всіх туристів, які обслуговуються  у країні; однак показник використання готельної бази доволі низький (19-22 %);

- достатня кількість туроператорів і туристичних агенцій: 8 % загальнодержавної кількості; місцеві організації обслуговують нині понад 8 % іноземних туристів, які приїжджають в Україну, з них 6 % - у Львівській області.

Оздоровчо-відпочинковий сегмент є провідним у туристичній галузі західної України. Бальнеологічні й кліматотерапевтичні заклади забезпечують відносно високий рівень пропонованих лікувальних і профілактичних послуг. Це підтверджують власні

маркетингові дослідження, здійснені в головних курортних центрах реґіону: Трускавці, Моршині, Любіні Великому, Сваляві й Яремча.

2 Любіцева О.О. Ринок туристичних послуг (геопросторові аспекти )- 2-е вид., перероб. Та доп.-К.:"Альтерпрес", 2003.-436с.

В останні роки, після тривалого періоду слабкого попиту, знову зростає зацікавлення туристів у перебуванні в пансіонатах і відпочинкових осередках всіх трьох досліджуваних областей. Ступінь використання місць в санаторіях й інших відпочинкових закладах реґіону в 1,5-2 рази вищий, ніж у середньому в державі. Проте є проблеми, пов'язані з сезонністю використання санаторно-курортної бази та ефективністю роботи цих закладів. Для подолання цих проблем необхідно:

- розвиток і модернізація технічного забезпечення санаторіїв і лікувальних пансіонатів (оновлення нічліжної та гастрономічної бази, підвищення якості лікувальних послуг і спортивно-рекреаційного обладнання, розширення спектру пропонованих побутових послуг);

- розширення та реконструкція мережі відпочинкових закладів, будівництво нових об'єктів з високим рівнем комфорту та невеликою кількістю місць, розширення спортивно-рекреаційних послуг у зазначених закладах; 60 % відпочинкових об'єктів потребують капітального ремонту та модернізації;

- усунення перешкод, пов'язаних з різними формами власності курортно-відпочинкової бази, незадовільним управлінням, спричиненим відсутністю відповідно підготовлених кадрів, а також недостатньою інформаційною та маркетинговою діяльністю на реґіональному та вітчизняному ринках.

Для багатьох відпочинково-курортних місцевостей, особливо в районі Сколе, Яремча, Дрогобича, Міжгір'я і Сваляви, важливим завданням на майбутнє є збільшення тривалості сезону їх використання і підвищення стандарту рецепційних і допоміжних закладів. Нині близько 10-30 % закладів не функціонують або працюють періодично, один або два місяці на рік. Крім того, будівництво деяких курортних і відпочинкових об'єктів триває роками або припиняється. Нагальну потребу модернізації технічного забезпечення санаторно-курортних закладів підтверджують наради з представниками місцевих органів влади, організовані в процесі власних маркетингових досліджень.

Є відмінності в територіальній структурі курортних і відпочинкових закладів. У Львівській та Івано-Франківській областях є мережа туристичних місцевостей із значною концентрацією таких об'єктів. У Львівській області це, зокрема, Трускавець (35 закладів), Моршин (18), долина рік Опору та Стрия (Славське), Розточчя (Немирів); в Івано-Франківській - місцевості на території т. зв. Великого Яремча (Яремча, Микуличин і Ворохта), а також Косова, Шешорів і Долини. У Закарпатській області туристично-рецепційна база розосереджена на всій території; значні скупчення санаторно-курортних закладів є тільки в деяких курортах, таких як Поляна, Синяк і Чинадієво, а відпочинкових об'єктів - у долині ріки Уж в Міжгір'ї.

Можна простежити дві основні тенденції у розміщенні нових курортних і відпочинкових об'єктів:

- розташування їх у традиційних курортних центрах і місцевостях, де внаслідок цього поліпшується туристична база та збільшується місткість наявних курортних закладів у результаті їх модернізації і розбудови; це збільшує територіальну концентрацію об'єктів (Трускавець, Славське, Яремча);

- туристичне освоєння зовсім нових територій і місцевостей з високим ресурсним потенціалом і сприятливою доступністю (Східниця, Поляниця, Берегово).

Окремо треба досліджувати інфраструктуру для потреб кваліфікованого туризму. Для деяких його видів часто використовують нічліжну базу відпочинкових осередків. Зокрема, там розбудовують гірськолижну інфраструктуру. Наприклад, у 2003 році в трьох областях західної України функціонував 51 лижний витяг: у Львівській області - 25, Закарпатській - 17, Івано-Франківській - 9. Найдовший витяг довжиною 2,7 км розташовано на горі Тростян (Славське). На Закарпатті діє 6 витягів довжиною 1,0 км кожен.

До традиційних проблем карпатських лижних осередків належать: застаріле обладнання витягів, недостатня комунікаційна доступність, слабо розвинена нічліжна та гастрономічна база. Першочерговим завданням для більшості лижних центрів є оновлення обладнання й модернізація бази обслуговування. Одним із напрямків модернізації діючих лижних осередків може стати їх перетворення в сучасні та комплексно освоєні гірські станції зимових видів спорту, які об'єднають систему витягів, нічліжні та гастрономічні об'єкти. Прикладом є сучасний туристичний комплекс "Буковель" в районі Яремча.

Західна Україна традиційно приваблює й туристів, які займаються більш спеціалізованими видами туризму: пішим, велосипедним, водним, рибальським, мисливським, верховою їздою й альпінізмом. Загальна довжина піших шляхів становить кількасот кілометрів, проте детальнішої інформації з цього питання не має, крім даних про довжину шляхів на території національних парків і Карпатського біосферного заповідника. Піші траси потребують ознакування. На більшості з них воно цілком відсутнє, або дуже застаріле. Бракує також облаштованих місць для відпочинку: туристичних притулків, куренів, колиб та ін. Особливо це важливо на пішохідних туристичних трасах що ведуть до вершин Чорногори та на популярних серед туристів стежках на Полонинському хребті, у Горганах і Бескидах.

Велосипедний туризм користується успіхом тільки декілька останніх років, з поступовим розповсюдженням гірських велосипедів. Кількість бажаючих займатися цим видом туризму, а також пов'язаним з ним активним відпочинком, зростає з року в рік. Пристосованих і ознакованих велосипедних трас ще є надто мало, вони розміщені здебільшого в околицях Сколе і Яремча.

Окремої уваги заслуговує водний туризм, який переживає у реґіоні своєрідний ренесанс. Зацікавлення сплавами гірськими річками почало зростати в сімдесятих-вісімдесятих роках минулого сторіччя. Поява сучасного спорядження (каяки, каное тощо) створила нові можливості для занять водним туризмом на Черемоші, Пруті, Стрию, Тисі та Дністрі. Тепер найпопулярнішими є рафтінг і водний слалом на Пруті та Черемоші. Необхідно ознакувати й упорядкувати траси (стоянки та пристані, прокатні пункти). Варто запозичити польський досвід у галузі використання рік для цього виду туризму.

Реґіон має значні можливості для розвитку мисливського туризму, необхідними умовами якого є високий ступінь заліснення і багата фауна. Мисливством займаються здебільшого в спеціальних державних і військових лісових господарствах (Розточчя, Сколівські Бескиди, Горгани). Можна отримати ліцензії на полювання на зайця, кабана, оленя та вовка. Мисливські угіддя облаштовано місцями для полювання та мисливськими будиночками. Інформації про кількість вітчизняних й іноземних туристів, які обслуговувалися в окремих господарствах, а також про трофеї, здобуті на полюванні, недостатньо. В багатьох мисливських господарств, щоб отримати дозвіл на полювання, іноземним туристам потрібно чекати декілька років.

Ще однією візитною карткою реґіону є культурологічний туризм, який охоплює головні міста з численними історичними та культурними атракціями, а також пам'ятками архітектури. Майже 20 % інвестиційних проектів у трьох областях Західної України мають метою реконструкцію й адаптацію історичних об'єктів. Деякі види культурологічного туризму вимагають відповідної допоміжної інфраструктури. Міста - центри туристичних відвідувань, найчастіше мають нічліжну та гастрономічну базу низької якості. Це підтверджено результатами досліджень туристів, які беруть участь в екскурсіях. На даний час недоліками є відсутність (за винятком Львова) пунктів туристичної інформації поблизу об'єктів, спеціального ознакування маршрутів міських екскурсій та інформаційних таблиць біля об'єктів, що йде на шкоду туристичному іміджу українських міст. У великих містах відсутні нічліжна база середнього стандарту (2-3 зірки), а також помірні ціни за ночівлю (20-30 USD). Є також проблеми, пов'язані з водопостачанням готельних закладів (особливо гарячою водою), організацією міських прогулянкових маршрутів, забезпеченням належного функціонування музейних закладів.

Щодо розрекламованих у Львівській і Закарпатській області екскурсій замками, то підготовка деяких з них для відвідання та прийому іноземних туристів значно поступається європейським взірцям. Винятком є замки в Олеську та Мукачеве, в інших ж роками тривають реставраційно-модернізаційні роботи. Там немає доступних для огляду експонатів, а прилеглі території не впорядковано. Також бракує обслуговуючого забезпечення та нічліжно-гастрономічної бази відповідного рівня. Більшість замкових споруд треба пристосувати до комплексного використання: укомплектувати музеї, забезпечити ночівлю та харчування для екскурсантів, розвинути конференцій ну діяльність. Практичний досвід такої діяльності мають комплекси замково-палацових об'єктів у Польщі та Німеччині.

Важливою складовою культурологічного туризму є сентиментальні подорожі, мета яких полягає у відвіданні етнічних місцевостей: пам'ятних, сакральних, історичних і культурологічних об'єктів, пов'язаних з історією та родинними традиціями різних національних або релігійних груп. Завдяки ініціативам міжнародної спільноти, чимало об'єктів сентиментального туризму в західній Україні доведено до належного стану, отже врятовано пам'ятки й інші культурні цінності. На сучасному етапі такі об'єкти потрібно забезпечити рекламно-промоційною кампанією та відповідною інфраструктурою послуг, а також створити єдину програму їх використання. Чимало пам'яток надалі вимагає підтримки з боку міжнародної спільноти, коштів на реконструкцію та адаптацію для цілей сентиментального туризму. Це замки в Жовкві, Підгірцях, Невицькому та Королево, а також єврейські цвинтарі та німецькі сільські поселення у Львівській та Івано-Франківській областях.

У реґіоні розвивається також пізнавальний природничий туризм (екотуризм) завдяки мережі національних парків і шести ландшафтних (Сянський, Поляницький, Галицький, Дністровський Каньйон, Верхньодністровські Бескиди, "Знесіння" у Львові) та десяткам заказників і пам'яток природи. За даними Міністерства екологічних ресурсів, у 2001 році кількість відвідувачів парків становила від 75 тис. осіб (Карпатський національний парк в Івано-Франківській області) до 9 тис. осіб (Яворівський національний парк у Львівській області). Постійною популярністю у туристів, які відвідують території Передкарпаття та Закарпаття, користуються: заказник Скелі Довбуша (Бубнище) і заповідні території - Урицькі скелі, Манявський водоспад, Долина Нарцисів, Центр Європи (Ділове біля Рахова). В останні роки в національних парках підготовлено та модернізовано туристичну інфраструктуру: створено природничі музеї, тематичні стежки (національні парки Яворівський, Карпатський, Ужанський), є можливість відвідання цікавих з природничої та дидактичної точки зору об'єктів. У структурі національних парків особливо потрібними є комплексні центри обслуговування туристів (візит-центри), на зразок тих, що діють в європейських парках. Також необхідно створити мережу стежок і дидактично-екологічних осередків, завдяки яким можна проводити заняття з популяризації заповідних територій. Тут варто скористатися досвідом польських національних парків: Ойцовського і Бещадського.

Потрібно згадати про ще одну форму подорожей - автомобільний туризм. Йому сприяє прикордонне положення реґіону, мережа доріг державного та міжнародного значення, а також інтенсивне зростання кількості власників автомобілів в Україні за останнє десятиліття. У зв'язку з цим необхідною є розбудова придорожньої інфраструктури. Останніми роками значно зросла кількість АЗС, станцій обслуговування, мотелів, готелів, барів і кав'ярень. Однак кількість і якість пропонованих послуг є вкрай недостатньою. Особливо великою є потреба у місцях відпочинку для автотуристів. З огляду на положення реґіону на перетині міжнародних автомобільних трас придорожня інфраструктура повинна зрости щонайменше в декілька разів, щоб досягнути рівня сусідніх країн. Для пожвавлення міжнародного туризму треба також збільшити кількість пунктів перетину кордону. Згідно стандартів Європейського Союзу один пункт перетину кордону має припадати орієнтовно на 30 км кордону, натомість у прикордонних областях України відстань між ними є у три і навіть чотири рази більшою.

Західні області на українському туристичному ринку мають свою спеціалізацію, яка формується на основі асортименту та рівня послуг, які надаються туристам, а також цінової політики. Туристичний продукт реґіону як пакет, що включає відвідання, ночівлю, харчування та транспорт, з одного боку зберіг свою традиційну специфіку, з іншого - набув нових особливостей, пов'язаних з інноваціями, які відображають ресурсний потенціал, а також світовими тенденціями. Традиційні продукти, зокрема, перебування на курортах, перебування на відпочинку, заняття гірськолижним спортом, відвідання пам'яток, тепер доповнено новими, такими як етнічно-сентиментальний (відвідувачі із сусідніх країн й українці, які мешкають за кордоном), конференційний і етнографічний туризм.

У створенні нового, привабливішого іміджу карпатського туристичного продукту беруть участь державні, приватні та громадські суб'єкти господарювання. Лікування на курортах, базою якого є бальнеологічні ресурси відомих курортів Львівської та Закарпатської областей, й далі є найвідомішим марковим продуктом у загальнодержавному та міжнародному масштабах. Продукт пропонують широкому колу осіб, які потребують лікування або реабілітації, особливо захворювань органів травлення та серцево-судинних захворювань. Більшість санаторно-оздоровчих установ пропонує діагностику хвороб й амбулаторне лікування пацієнтів, а також надає послуги ночівлі та харчування. Лікувально-оздоровча зміна триває від 14 до 24 днів. На такий термін видають путівки, які розповсюджують з використанням виробничих і галузевих зв'язків, а також через туристичні фірми, які виступають як посередники.

Окремі області Західної України мають власні пропозиції розвитку бальнеологічного оздоровчого продукту, який пропонують на державному та міжнародному ринках. У Львівській області оздоровчо-лікувальний продукт, який пропонують Трускавець і Моршин, треба доповнити додатковими послугами; поліпшити якість послуг, які надаються, шляхом удосконалення кадрової структури курортних закладів (менеджери, допоміжний персонал). Також активно треба просувати продукт на закордонних ринках - як традиційних (Росія, Білорусь, Польща, балтійські країни), так і нових (Німеччина, Австрія). Новий бальнеологічний курорт, який створюється у Східниці, потребує проведення широкої рекламної кампанії.

У Закарпатській області потрібно зберегти унікальний спектр лікувальних можливостей бальнеологічних осередків шляхом модернізації технічної бази та збільшення діапазону відпочинково-оздоровчих послуг. Також варто активніше просувати курортний продукт на ринках Східної та Центральної Європи. В Івано-Франківській області доцільно розширювати мережу лікувальних закладів, які працюють із використанням ресурсів мінеральних вод Покуття та Горганів, а також забезпечити ширше просування на вітчизняному ринку відпочинково-оздоровчих продуктів, які пропонують Яремча та Долина.

На українському  та міжнародному ринку є сталий попит на культурологічний і етнографічний продукт. Найбільшою популярністю організованих груп туристів користуються міста з багатою історією та культурою - Жовква, Дрогобич, Коломия, Мукачеве та Хуст, а також замки та монастирі у Львівській і Закарпатській областях.

Per Angelstam1     and Marine Elbakidze2

A transdisciplinary approach to support the development of sustainable forest landscapes

1. Swedish University of Agricultural Sciences, Faculty of Forest Sciences, School for

    Forest Engineers, P.O. Box 43, SE-739 21 Skinnskatteberg, Sweden, 

     per.angelstam@smsk.slu.se

2. Ivan Franko National University, Department of Physical Geography, Doroshenko str. 41, 

    79020 Lviv, Ukraine  marine_elbakidze@yahoo.com

1. Introduction

In Europe forests and woodlands are the dominating types of land cover (Mayer 1984), and represent a major renewable natural resource that provides goods, services and livelihoods (UNECE, 2005). A number of major events and processes in recent times have confirmed the importance of applying the sustainable forest management (SFM) concept, and of employing a landscape based approach to support the implementation process at multiple levels. The Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development, held in Johannesburg in 2002, adopted an integrated approach for implementing sustainable forest management at national, regional and global levels. The development of the EU Forest Action Plan (Birot et al., 2005), a Forest-Based Technology Platform (Anon., 2005), and an increased emphasis on the role of forests and woodlands for rural development (EU, 2004) are clear indications of the important role of forests for sustainable development in several sectors.

The aim of this paper is to outline a transdisciplinary multiple case study approach to applied research and development as a way to develop a holistic understanding of how sustainable management of forest landscapes can be achieved.

2. Sustainable forest management and sustainable management of forest landscapes: identical or different concepts?

            The concept "sustainable forest management" (SFM) represents a response to unsustainable use of renewable goods and services, ultimately aiming at the sustainable use of natural resources based on satisfying ecological, economic and social values. At the second MCPFE meeting in 1993, the so-called ‘Helsinki Conference', the European countries agreed on a common definition of SFM reflecting the global discussion on sustainable development. The Helsinki Resolution H1 reads: "Sustainable management means the stewardship and use of forests and forest lands in a way, and at a rate, that maintains their biodiversity, productivity, regeneration capacity, vitality and their potential to fulfil, now and in the future, relevant ecological, economic and social functions, at local, national, and global levels, and that does not cause damage to other ecosystems." At the pan-European level the guiding policy process behind sustainable forest management (SFM) is the development of criteria and indicators within the MCPFE (Rametsteiner and Mayer 2004).

Synonymous terms used to capture the contents of SFM are ‘ecosystem management', ‘ecosystem-based management' and ‘forest ecosystem management' (Christensen et al. 1996, Schlaepfer 1997, Davis et al. 2001, Meffe et al. 2002). New development within the framework of the Convention on Biological Diversity has lead to the concept of ‘ecosystem approach' as a general strategy for the management of land, water and living resources that promotes conservation and sustainable use (Anon. 2002a, Anon. 2003a). Berkes et al. (2003) emphasised that not only the ecosystems, but also the institutions managing them need to be integrated and used the term "social-ecological systems", which is consistent with the landscape concept used in geography.

Summarizing the main definitions related to SFM we propose inserting the term landscape. The ‘sustainable forest landscape management'(SFLM) could then be defined as the stewardship and use of forests, forest lands, water and all living resources as well as cultural (human) components in a way that promotes sustainable use and conservation to fulfill, now and in the future, relevant ecological, economic and socio-cultural functions of landscapes at multiple scales through good systems of governance with the participation of all concerned stakeholders. In contrast with SFM, SFLM deals with whole forest landscapes as socio-ecological systems which are managed in the frame of a specific system of governance.

3. Needs of transdisciplinary approaches

Developing approaches to integrated management whereby actors and stakeholders (e.g., owners, managers and users of land and natural resource, public institutions, academia) communicate with each other and integrate their efforts at relevant scales requires active collaboration between businesses, institutions and different scientific disciplines.

An important prerequisite for successful integration is to move from the traditional sectorial approach where different users of goods and services act independently, to a territorial approach where management issues are integrated with regards to multiple resources and users  (Krott et al., 2000). A plethora of approaches to fulfil this ambition have been proposed by both policymakers and scientists (e.g., adaptive management (Walters, 1986); integrated natural resource management (Campbell and Sayer, 2003; Sayer and Campbell, 2004); ecosystem management (Johnson et al., 1999); ecosystem approach (UNEP, 1998; Sayer and Maginnis, 2005)).

According to the "Brundtland Report" (World Commission on Environment and Development 1987), which promotes a cross disciplinary and intergenerational concept for ensuring sustainability, the conceptual differences and goals in achieving sustainability within the different research disciplines need to be analyzed and discussed. Hence, there is a need to develop innovative applied research which translates research results into operational knowledge and management, and encourages integration of sectors within entire landscapes. Ecological, economical as well as socio-cultural dimensions and their interactions make cross-disciplinary approaches essential (Naveh, 1999; Klein et al., 2001).

Natural sciences on the one hand, and social sciences and humanities on the other hand have, however, different ways of doing research. True integration requires a certain amount of mutual learning about these differences, and case studies are a good tool to encourage this (Myrdal, 2005). Much of the existing transdisciplinary research consists, however, of single in-depth case studies (e.g., Jakobsen et al. 2004). Although this appraoch can reveal the complex links and feed-backs within and between local social and ecological systems, they are often limited in their ability to generalize and suggest strategies and ‘tool-boxes' applicable in a wider or a practical context. To reach beyond this limitation there is a need to use multiple case studies with the aim to extract the general information from the empirical data and local forest landscapes. Local landscapes can be viewed as management units that offer a sense of place to stakeholders, thus representing a wide range of issues of concern and solutions. We argue that a multiple case study approach is a solution to achieve a transdisciplinary approach to applied landscape research (Angelstam and Törnblom 2004, Angelstam and Elbakidze in press). We use this approach to support thedevelopment of methodologies for measure the status and trends of forest landscape sustainability dimensions SMFL, and to evaluate existing attempts to establish societal arenas for realization of sustainability in practice.

4. The landscape concept as a platform for transdisciplinarity

Working with a complex concept such as sustainability requires special emphasis on finding a common platform for communication among different elements (representing ecological, economic, socio-cultural values, including related disciplines and actors), as well as from policy to practice, and back again. We use the landscape concept as a means to achieve this integration. Landscape is an important concept within social sciences (human geography) as well as in natural sciences (ecology and natural geography). We use this concept as an interface improving communication between social and natural sciences, increasing the understanding of the dependencies between social and ecological systems.

In the European Landscape Convention adopted by the Council of Europe's Committee of Ministers in 2000 (Anon. 2000) "landscape" is defined as a zone or area as perceived by local people or visitors, whose visual features and characters are the result of the action of natural and/or cultural (that is, human) factors. This definition reflects the idea that landscapes evolve through time. They forms a whole entity, where natural and cultural components are intermingled, and cannot be viewed as separate entities or processes, a social-ecological system (Berkes et al. 2003) that includes both tangible and intangible values.

The landscape concept also reflects the need to expand the spatial scale of management hierarchically from trees and stands, which is the traditional unit for forest management, to landscapes and regions. Additionally, social organizational scales from individual, household or family, to community, county, nation and global need to be included (Manfredo et al. 2004). This means that the landscape concept including abiotic, biotic, social, cultural and administrative dimensions is a very useful common denominator for both the ecosystem and institutional dimensions. To assess the status and trends of sustainability a suite of tools from both natural and social sciences is needed (Angelstam et al. 2003b, Lazdinis and Angelstam, 2004). Thus, a landscape represents a social-ecological system that includes both tangible and intangible variables representing values from all dimensions of sustainable development.

5. European landscapes as a laboratory

Implementing the vision of sustainable development in a given landscape is highly dependent on the type of ecoregion, the economic history, and the systems for government and governance (Angelstam and Törnblom 2004). With its diversity in all these dimensions, the European continent can be viewed as a unique "landscape laboratory" for the development of SFLM. First, there are steep gradients from centres for economic development to peripheral regions. This is clearly related to the pattern of gradual expansion of the EU, with new members of EU and countries like Georgia and, partly, Ukraine at the fringe, showing a great interest in integration with the EU. Secondly, there is a wide range of regionally evolved practices for natural forest and cultural woodland planning and management in different ecoregions, which are adapted to the local natural conditions and patterns of land ownership and tenure.

We are currently establishing a network of transdisciplinary case studies using a suite of landscape scale management units in Europe's East and West. To define the location of our case studies we have stratified European forest landscapes considering several factors. An obvious starting point is to understand the biophysical conditions. By and large lowland forests are zonal with a south-north gradient from deciduous to coniferous forest ecosystems. Another important gradient is that between Fennoscandian shield and Russian plains. The natural composition, structure and function of forest ecosystems are affected by the type and extent of forest management. A second very important factor is thus the history of forest use. For example, Europe's boreal forests range from near-natural landscapes in remote parts of NW Russia to intensively managed forest in southern Fennoscandia. Finally, to attain a holistic landscape perspective, the cultural peculiarities, systems of governance and planning needs to be understood. For example, while in Swedish landscapes a wide range of different types of forest owner categories (non-industrial private, forest common, municipality, church, corporate companies, and the state) exists, and in Russia all forests are state owned.

Quantitative and qualitative data from multiple case studies representing different starting points and trajectories towards sustainable management of forest landscapes is an important resource for mutual learning not only inacademia, but also among stakeholders, authorities and the general public. The expected outcome of our research is a development of common toolboxes for comprehensive and flexible management for sustainable forest landscapes.

6. Trajectories of development in three case study landscapes

To illustrate our approach we present an overview of the work in three European local administrative units representing peripheral regions of economic development in the Russian Federation's Ural Mountains, Ukraine's Carpathian Mountains and Sweden's Scandinavian Mountains (Angelstam and Elbakidze, 2006 or in press MCPFE?). All landscapes are forest-dominated and located in the uppermost parts of large watersheds (Troitsko-Pechorsk in the Pechora river, Skole in the Dnister river, and Vilhelmina in the Ångermanälven river). To understand the status and trends of economic, ecological and socio-cultural dimensions of sustainability we have been applying mixed qualitative and quantitative methods (for details, see Elbakidze and Angelstam, in press).

The history of local forest use in the Russian Troitsko-Pechorsk region case study, located in the south-easternmost corner of the Komi Republic, is relatively recent. Logging for export of wood was for a long time confined to high grading of large valuable trees close to rivers (Galashev, 1961). Industrial forestry commenced only after WW2. The area hosts Europe's largest strictly protected area, the Pechora-Ilych state reserve.

The Skole district in Ukraine's Carpathian Mountains has a very long and complex colonisation history (Elbakidze and Angelstam in press). From the late Medieval the upland areas was populated by Boiko people, who depended completely on the maintenance of an ecologically balanced environment with minimal use of outside resources and energy almost until the 20th century. The agricultural and forestry practices of that time were to a certain extent a prototype of local sustainable use of natural resources.

The Vilhelmina area in NW Sweden was settled from the mountains towards the lowlands by reindeer herding Sámi people several hundred years ago, and starting in the late 18th century by farmers from the coast and lowlands towards the mountains. This historical development means that today there are several types of indigenous and local communities, all claiming that their traditional knowledge supports sustainability of forest landscapes.

To illustrate the trajectories of development regarding the relative focus on ecological, economic and socio-cultural dimensions of sustainability, we use a graphic presentation (Figure 1) (Angelstam, Elbakidze, in press).

Still being part of Europe's last ecologically intact forest landscapes (Yaroshenko et al. 2001) the trajectory of development in the Troitsko-Pechorsk area started in the ecological corner (Figure 1a). In Komi the harvested wood volumes increased from 5 millions m3 annually before the World War 2 to more than 25 in 1990. This was followed by a reduction to 6 millions m3 today, a 75% decline, which is deemed sustainable with today's transport infrastructure. In the Troitsko-Pechorsk region the decline was more than 90%, and in one of the three forest management units in this region forest harvesting for export has virtually ceased, with annual harvest levels dropping from 1.5 million m3 annually to only 6000. As a consequence the emigration rates are high, and people who stay in remote areas depend on self-subsistence gardening and pensions.

In the Ukrainian Skole district the starting point for the trajectory of development is the village, an informal institution supporting local sustainable landscapes (Elbakidze and Angelstam in press). During the Soviet time land use became more focused on large-scale economic production. Then, as a result of rapid deep political and economic changes in Ukraine, traditional villages have been re-appearing as a way for local people to survive. Nowadays they are key components to protect cultural diversity and social stability of the region, an example of sustainable co-existence between man and nature and playing an ecological, economic and social role for regional sustainable development. At the same time there are some negative trends in regional economic development and conflicts between the needs of local people and limitations on use of forest resources which belong to the state. Other threats are cultural and economic globalization, and disrespectful attitude from society and governmental organizations.

In Swedish Vilhelmina numerous frontiers of natural resource use have occurred during the past 150 years. Sámi reindeer herding was the first, and together with Swedish small-scale farming based on small-scale agriculture and forestry, these are two traditional land uses. Continuous cover forestry methods in mountain forests and reindeer husbandry are two traditional types of land use. Even if the economic gains of forestry are limited in the area, still, a national welfare system supports the local population. To deal with competing landscape using, and to encourage businesses based on value-added wood products and non-tangible landscape values Vilhelmina became a Model Forest (see Svensson et al. 2004, Jougda et al. 2006, Angelstam et al in press, Angelstam Elbakidze, in press)).

Economic

Socio-cultural

Ecological

Economic

Socio-cultural

Ecological

Economic

Socio-cultural

Ecological


 

Figure 1

Illustration of the trajectories of development of sustainable forest management during the past 150 years in Russian Troitsko-Pechorsk (left), Ukrainian Skole (centre) and Swedish Vilhelmina (right) in a three-dimensional space representing the three pillars of sustainability.

7. Conclusion

To fully understand how the concept of sustainability could be implemented under different conditions we argue that transdisciplinary applied research using multiple case studies should be conducted. The basic working unit for such this approach should be a social-ecological system, such as landscape-scale areas located in different natural zones, in gradients from centres to peripheries of economic development and systems for governance. We argue that such a comparative approach based on multiple case studies will reveal a number of unexpected similarities between localities superficially quite different in terms of environmental, social and political features. Such similarities can be used to formulate guidelines of more general value, thus promoting the process of developing sustainable forest management.

Artur Pawłowski

Politechnika Lubelska, a.pawlowski@pollub.pl

Turystyka dla zrównoważonego rozwoju - przykład Roztocza

1. Rozwój zrównoważony

Koncepcja rozwoju zrównoważonego została nagłośniona w 1987 w raporcie „Our Common Future". Podsumowując sukcesy i porażki człowieka w XX w. zasugerowano, że właściwą droga do przyszłości powinien być taki rozwój, który zagwarantuje zaspokojenie potrzeb obecnych pokoleń, nie zagrażając zdolności przyszłych pokoleń do zaspokajania własnych potrzeb[373]. To ogólne sformułowanie doczekało się wielu definicji szczegółowych, w oparciu o które podjęto próby sformułowania programu integrującego różnorodne płaszczyzny ludzkiego działania - często uprzednio rozpatrywane oddzielnie. Wśród nich trzeba wskazać na płaszczyzny:

-   moralną (kwestia odpowiedzialności człowieka za człowieka i za przyrodę),

-   ekologiczną (ochrona przyrody i krajobrazu),

-   techniczną (nowe technologie, czystsza produkcja),

-   ekonomiczną (podatki, subsydia i inne instrumenty),

-   prawną (prawo ochrony środowiska),

-   społeczną (w polskich warunkach niezwykle istotne jest rozwiązanie problemu bezrobocia),

-   polityczną (formułowanie strategii rozwoju zrównoważonego, ich wdrażanie i kontrola)[374].

Wzorcowym programem działań (tak w wymiarze globalnym, jak regionalnym, czy lokalnym) jest przyjęta podczas konferencji w Rio w 1992 r. „Agenda 21".

Aby jednak strategia została przyjęta - nie wystarczą odpowiednie akty prawne, polityczna wola działania, czy praktyczne możliwości zastosowania. Równie istotne jest, czy poszczególne społeczności taką strategię będą skłonne przyjąć. Przekonanie ludzi do programu i ich zaangażowanie w jego realizację to wykształcenie tzw. „postawy ekologicznej[375]".

            Postawa ludzka funkcjonuje zawsze w odniesieniu do czegoś. Można ją zdefiniować jako „względnie stałą, zabarwioną emocjonalnie gotowość do reagowania na pewien spójny czy konsekwentny sposób wobec pewnej osoby, grupy ludzi lub sytuacji[376]". 

            Natomiast postawa ekologiczna to „gotowość do podejmowania działań mających na celu ochronę coraz bardziej zagrożonego i degradowanego środowiska, która wyraża się w odpowiedniej relacji człowieka do środowiska[377]".  W odniesieniu do rozwoju zrównoważonego dyskusja ulega rozszerzeniu i obejmuje nie tylko kwestie przyrodnicze, ale także społeczne i kulturowe.

Wykształcenie takiej postawy to bodaj najważniejsze zadanie edukacji środowiskowej dla zrównoważonego rozwoju. W zależności od grupy problematycznej - możliwości i zadania edukacyjne będą jednak różne.

W przypadku problemów politycznych, prawnych, społecznych, czy ekonomicznych edukacja sprowadzają się w zasadzie do informacji o tworzonych możliwościach.

 „Suche" przekazywanie informacji to jednak nie wszystko. Szczególnie na poziomie szkolnictwa podstawowego i średniego wiele można osiągnąć opuszczając budynek szkoły i „wychodząc w teren". Jest to kwestia organizowania różnorodnych form turystyki, powiązana z płaszczyzną ekologiczną rozwoju zrównoważonego. 

2. Turystyka na Roztoczu

Każdy region ma swoją specyfikę, dlatego też niezależnie od teoretycznych dyskusji warto zwrócić uwagę na konkretne rozwiązania przyjmowane w poszczególnych miejscach. W tej pracy odnoszę się do regionu Roztocza[378] - obszaru planowanego polsko-ukraińskiego Światowego Rezerwatu Biosfery UNESCO.

Roztocze to kraina niezwykłych kontrastów - przyrodniczych, kulturowych, ale także turystycznych.

Przyroda to widokowe wzgórza, lasy (z enklawami naturalnej buczyny karpackiej i boru jodłowego), głębokie lessowe wąwozy, malownicze grupy ostańcowych skałek, śródleśne potoki z małymi wodospadami, bagna i torfowiska. To dwa parki narodowe (po polskiej stronie „Roztoczański", a na Ukrainie „Jaworowski"), 4 parki krajobrazowe („Szczebrzeszyński", „Krasnobrodzki",  „Południoworoztoczański" i „Puszczy Solskiej") i liczne rezerwaty przyrody (po obu stronach granicy).

Kultura to liczne zabytki, wśród których wyróżniają się świątynie różnych wyznań. Starówki Zamościa i Lwowa trafiły na listę Światowego Dziedzictwa Ludzkości UNESCO. Klasę samą w sobie stanowią także mniejsze miasta,